- EL PODER JUDICIAL -
Publicado En Revista Judicatura – Mayo 2006 Nº 44
I.- Nuestro Poder Judicial no tiene historia, si por tal entendemos la historia política, con adecuado análisis de la función real que cumplió en cada período en el ámbito cultural, social, económico, administrativo y político.-
No existen trabajos completos de investigación de esa trayectoria o línea de acción, especialmente en los aspectos sociológicos y en la teoría política. Solo se destacan episodios aislados de la función que cumplieron nuestros jueces en cada uno de los períodos en que actuaron, especialmente a nivel de las jerarquías superiores. Señala sin embargo la publicación de la Revista de Derecho Jurisprudencia y Administración la semblanza del Dr. Bouza al cumplirse los 50 años de la instalación de la Suprema Corte de Justicia y del Dr. Peirano en resumen de la jurisprudencia en materia de responsabilidad civil (1958), las “Crónicas de la Justicia en el Uruguay” de Nelson Nicoliello y Luis Vázquez de 1997 y modernamente el Anuario de Derecho Civil de Gamarra, excelente compilación de jurisprudencia y doctrina de un querido Maestro, ejemplo de vida fecunda y digna, los varios y medulares artículos publicados en “Tribuna del Abogado” del Colegio de Abogados; los Cuadernos del CIEJ del Sindicato de Funcionarios Judiciales y los comentarios del Dr. Oscar Sarlo, especialmente los relacionados con la integración del MERCOSUR.-
II.- El análisis jurídico, político y sociológico refleja una compleja pluralidad de funciones, tanto las que se desarrollan en el plano interno, como en el ámbito internacional.-
Una primera y fundamental observación: estamos en un momento de transición de un derecho tradicional a un derecho moderno, de un derecho que llamaría clásico, formal, apegado a la norma estricta, de corte netamente positivista a un derecho liberal, esencialmente humano. Durante mucho tiempo dominaron las enseñanzas de Kelsen, en cuya concepción la norma jurídica está jerarquizada e integrada por elementos puramente formales, coercibles e identificada con el Estado, en cuyo vértice se colocaba a la Constitución. La base filosófica, esencialmente antropológica en que se apoya el Estado de Derecho, conduce de la mano a la instancia jurídica destinada a regular y fortalecer la Constitución como defensa de las cartas políticas donde se deposita el poder del pueblo. En definitiva del hombre a quien le corresponde ser el destinatario último de los derechos fundamentales que consagra.-
III.- En la concepción moderna, la sustitución del Estado por la persona humana transforma la norma en una realidad sustantiva y da nacimiento al derecho de los Derechos Humanos, al impulso de los Instrumentos Internacionales de Naciones Unidas (ONU) y de la Organización de Estados Americanos (OEA), cuyos principios se van aplicando poco a poco a nuestro país.-
IV.- Se plantea así una compleja realidad en la que se mueven varios protagonistas por un lado la persona privada o jurídica, los grupos sociales, organizaciones no gubernamentales, los organismos internacionales o los Estados extranjeros, por otro el Estado a través de sus órganos públicos, ya sea como custodios, como elementos de contralor y ejecución, ya sea como sujetos y agentes o destinatarios de los derechos políticos, sociales, económicos o culturales, ya sea como víctimas o como sujetos de conflictos. Y en esta realidad se inserta el Poder Judicial.-
V.- En el ámbito interno, a nivel teórico, señalo tres funciones esenciales:
a) el dirimir conflictos,
b) el control constitucional,
c) el auto-gobierno o teoría política de la jurisdicción.-
A) El dirimir conflictos es de la esencia de la jurisdicción, pero no le es privativa, porque existen otros órganos del Estado que también hacer lo mismo. Por ejemplo: el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los Tribunales Militares en los casos de delitos militares y en los de estado de guerra, la Corte Electoral como Juez de las elecciones de todos los cargos electivos y de los actos de plebiscito y referéndum o las funciones que desarrollan los tribunales de conciliación y arbitraje; o la función de la Cámara de Senadores en los casos de juicio político de los acusados por la Cámara de Representantes o de la Junta Departamental, pronunciar sentencia al solo efecto de separarlos de sus cargos.-
En todas las hipótesis se trata de dilucidar intereses creados y por supuesto que la justicia debe asegurar que todos los habitantes del país gocen de un eficaz servicio, mediante un debido proceso, sin discriminación alguna.-
Las elaboraciones doctrinarias mas prestigiosas señalan en esa estructura los indicadores primordiales: el de la separación de poderes; el de igualdad de los mismos en el orden institucional; el del control de estos entre sí; el del reconocimiento de estos entre sí; el del reconocimiento y garantía de los derechos fundamentales del hombre entre los que prima el de ser juzgados por sus jueces naturales, independientes e imparciales, principios todos elaborados y consagrados por el poder constituyente representante del pueblo soberano, o por el Poder Legislativo, con igual representatividad.-
1) En relación con el principio de separación de poderes, es necesario distinguir su sentido objetivo y subjetivo.-
El primero, refiere al poder institucionalizado, fundado en el derecho positivo y, por ende, ejercitado dentro del marco formal del sistema jurídico adoptado.-
Se exterioriza o ejerce en las distintas formas a las que ese orden asigna específicas funciones, sea en el ámbito jurisdiccional como en el administrativo.-
Uno y otro predeterminan su independencia: el primero por la ínsita naturaleza de la materia que moldea; el segundo, por que si a un poder judicial que pretende ser independiente se le cercenan sus posibilidades en cuanto a la integración y superintendencia de sus órganos y en cuanto a su capacidad y autocontrol de sus posibilidades económicas, se le ata de manos y pies, se lo anula funcionalmente transformándose en mero instrumento de los otros poderes u organismos.-
El segundo, su sentido subjetivo, constituye “cada sistema orgánico constitucional porque ejercita una actividad definida”. De lo que deriva que la tripartición de poderes se efectiviza en base a la función que desempeñan estos: el que delibera la norma, el que la ejecuta y el que juzga las controversias aplicando esa norma.-
2) Se plantea, aún en los Estados de Derecho mejor organizados, si el Poder Judicial es un verdadero Poder.-
Partiendo de aquella clásica mención de Yelineck, de la unidad del Estado, se ha afirmado enfáticamente que éste, el Estado como “poder”, sinónimo de “fuerza”, “poderío”, “potestad”, es indivisible y solo corresponde en el ámbito de su organización atribuir competencias específicas a sus órganos, sin que adquieran por ello la categoría de “Poder”.-
Las doctrinas filosóficas y socio políticas han ensayado múltiples explicaciones a esta temática, han planteado incluso la disyuntiva si debe tratarse de uno, dos o más poderes, según las variadas funciones que desempeñen sus órganos y la mayor o menor autonomía de que gozan.-
Lo cierto es que, pese a todas las críticas la concepción de Montesquieu y su pregonado “equilibrio de poderes” continúa siendo el pilar de los estados democráticos.-
En suma, en base a los enunciados precedentes opino que para que el Poder Judicial sea reconocido formalmente como un “poder”, es indispensable que los principios de derecho que lo consagran, ya emanen del orden constitucional o legal de cada país, lo erijan como “centro de autoridad en equilibrio institucional” de tal modo que ninguno de los poderes constituidos concentre tal suma de potestades que supere la atribuida a los restantes poderes de la organización estatal.-
Esto constituye, por ende, base primaria de la organización formal y, a su vez, de la propia independencia del hombre-juez.-
Ambas conclusiones, poder como centro de autoridad y hombre-juez inserto en esa estructura como cultor principal de su vigencia, son de importancia fundamental en cuanto operan uno en función del otro.-
En Uruguay las relaciones del Poder Judicial con el Poder Legislativo y Ejecutivo, aseguran el equilibrio formal de los tres órganos, aún cuando en la interrelación merezcan en muchos aspectos, situaciones dudosas.-
Veamos: el Poder Legislativo, tiene injerencia; a) en la designación de los miembros de la Suprema Corte de Justic ia (art. 85, num 18); separación y destitución de los mismos por violación de la Constitución y otros delitos graves (art. 93); fijación de la dotación (art. 238); aprobación del presupuesto, sea el que eleve la Suprema Corte de Justicia (art. 239 num 3º) o el presentado por el Poder Ejecutivo (art. 168 num. 19, 214 y ss; 220); otorgamiento de venia en las propuestas para designación de los Ministros de los Tribunales de Apelaciones. Esta potestad del Poder Legislativo resulta atenuada por la actividad de contralor de la constitucionalidad de las leyes, sea por razones de forma o de contenido (arts. 256, 257 Const.; art. 509 y ss Código General del Proceso).-
En relación con el Poder Ejecutivo, los pilares de la independencia formal, radican en que este Poder no tiene ninguna intervención en cuanto al nombramiento, traslado o ascenso de los jueces, ni en relación a su estructura y funcionamiento de los órganos jurisdiccionales o administrativos.-
PARTICULARIDADES DEL ASPECTO JURISDICCIONAL Y ADMINISTRATIVO:
Afirmé que lo que se regula en el orden jurídico, tanto respecto a la función propia de la actividad específica de los jueces, la jurisdiccional, como en lo atinente a la organización administrativa, predominan la independencia del Poder Judicial.-
EN EL ÁMBITO JURISDICCIONAL este poder tiene particularidades, las que responden a una finalidad distinta a la de los otros poderes y le imprimen características singulares, intransferibles, cuyo desconocimiento comportaría una grave lesión a su independencia.-
Se señalan las más importantes.-
a) Composición técnica:
La dinámica o actividad del juez es fundamentalmente técnico-jurídica, lo que selecciona o determina que los titulares de los cargos que la desempeñan deban ser abogados y así lo disponen como regla general las normas vigentes en la totalidad de los paises americanos (América Latina y el Caribe), salvo las excepciones que aún se conservan, la de los llamados jueces legos, los que por lo general están estatutariamente reducidos a los escalafones de menor jerarquía en el interior, y aún la supervivencia de los jurados que funcionan con éxito en tantos paises, coexistiendo con el juez técnico o letrado.-
1) Si bien se asiste a una fuerte tendencia a especializar el servicio en el interior del país, la permanencia de los jueces legos aparece como inevitable, ya que es difícil que un profesional abogado o escribano acepte un cargo en las zonas rurales, alejadas de los centros urbanos y con bajas remuneraciones. Los intentos de supresión de esta categoría no han prosperado. La propia Asociación de Magistrados ha defendido la permanencia de los jueces legos como elementos indispensables en las relaciones con el vecindario. Aunque su competencia en materia civil es muy limitada, desempeñan funciones importantes como jueces de urgencia en materia penal, con excelentes resultados.-
1.2) El instituto del Jurado no forma parte de nuestro ordenamiento jurídico. El Código de Instrucción Criminal, transformado en ley el 31 de diciembre de 1878 instituyó el jurado, pretendiendo rodear al juicio penal de aspectos garantísticos, pero pese a todas las previsiones fracasó en el curso de su vigencia y tuvo que ser derogado por Ley Nº 9755 de 7 de enero de 1938. Parece una paradoja, pero se considera actualmente a este Instituto como una de las garantías esenciales del "debido proceso" en el juicio penal republicano. Así lo ideó el sistema del Código que solo les exigió "la manifestación sincera de sus opiniones sobre los hechos llamados a juzgar, teniendo en cuenta las resultancias del proceso".-
En Uruguay no dejó buena impresión y pese a que tiene previsión constitucional y antecedentes que datan de la Constitución de 1830, tanto para las causas penales como civiles, los jueces no se avienen a esta forma de administrar justicia.- [i]
1.3) Quedan además, por precepto constitucional, prohibidos los juicios por comisión – art. 19 Constitución Nacional.-
1.4) En los casos de la Judicatura Letrada su forma de actuar los concentra, los aisla, la polémica es esencialmente jurídica y se resuelve en el ámbito del recinto judicial.-
Pero de la selección, de la idoneidad técnica y moral de los titulares, depende la efectiva aplicación de la ley.-
El hombre que emite un fallo es juez, no legislador, y, por ello mismo, debe tener claramente establecido que su misión es aplicar el derecho, no ser constituyente ni legislador, no derogarlo o sancionar normas sustitutivas. "La sentencia no es una descripción de desarrollos dogmáticos ni un relato altamente considerable en el plano científico puro, es, por el contrario, el resultado de una potencia jurídica que el país otorga a sus magistrados, actuar el derecho, luchar y sufrir en la búsqueda de una interpretación justa de su contenido. Pero no un acto de erudición que permita a quien aparece como un sabio del derecho, derogar la norma vigente y sustituirla por la que en su concepto - esencialmente falible por ser un ser humano - debería regir el caso.- [ii]
b) Vinculación entre sus órganos:
Nuestro poder tiene una forma de vinculación entre los distintos órganos que lo integran determinada por la naturaleza de las funciones que cumplen.-
Ni la jerarquía de sus componentes partiendo del vértice hacia la base, ni la interrelación de los iguales debe afectar el criterio que cada Juez tiene o "debe tener" en lo que atañe a su función específica, en el ámbito de su competencia.-
Debe ser, y auténticamente lo es, un soberano técnico, aún cuando el sistema de recursos no excluya la responsabilidad en cuanto sus decisiones signifiquen apartamiento flagrante de las formas de proceder.-
c) Imperium:
Los actos del Poder Judicial dictados en el ejercicio de la función jurisdiccional no pueden ser desaplicados por otro poder ni aún cuando el acto sea antijurídico.-
Cuando el acto jurisdiccional adquiere la calidad de cosa juzgada, ni el propio órgano que lo dictó podrá modificarlo.-
Existen empero situaciones consagradas a texto expreso, de raigambre constitucional, excepcionalísimas, en las que un acto judicial firme puede ser dejado sin efecto por otro poder sin que ello signifique menoscabo de poder. Es lo que sucede en materia de amnistía o indulto en el ámbito penal.-
d) Exclusividad:
Es otra de las clásicas notas distintivas: no permite que ejerzan jurisdicción ni intervengan en las decisiones jurisdiccionales, autoridades que no hayan sido investidas de la potestad jurisdiccional.-
En cuanto a este postulado debe reconocerse que la asignación de funciones en cada sistema orgánico se ha hecho en forma predominante, pero no exclusiva. Los regímenes americanos reconocen, cada vez más, situaciones donde la función jurisdiccional es asignada a órganos distintos a los naturales, sin que por ello se entienda lesionada su independencia.-
El principio de la exclusividad ha cedido ante las complejas y múltiples necesidades de la vida moderna, y en muchos ordenamientos jurídicos se ha ido modificando la concepción clásica, asignándole a órganos de la rama ejecutiva la posibilidad de resolver conflictos con o sin intervención de la rama jurisdiccional.-
Dentro de este postulado se señala la garantía del juez natural, como atributo de la igualdad de los hombres ante la ley.-
Esta afirmación comporta que se descarten de plano los llamados tribunales especiales dependientes de otro poder, y que la judicatura militar permanezca reservada al juzgamiento de los delitos estrictamente militares, cometidos por militares.-
La llamada "justicia militar" en su relación con la justicia común tiene previsión constitucional expresa en cuanto la justicia militar queda reservada a "los delitos militares y al caso de estado de guerra". "Los delitos comunes cometidos por militares en tiempo de paz, cualquiera que sea el lugar donde se cometan estarán sometidos a la justicia ordinaria" (art. 253 Const.).-
Los jueces son militares, así como los fiscales, y, por tanto, sometidos a jerarquía bajo la órbita del Poder Ejecutivo (Ministerio de Defensa Nacional). Carecen de las garantías de estabilidad, siendo designados, trasladados y aún destituidos sin expresión de causa. Carecen del elemento estructural de imparcialidad que toda la doctrina considera indispensable para asegurar su independencia.-
En la jurisdicción común, se señalan casos que merecen mención expresa:
a) función jurisdiccional a cargo del Tribunal de lo Contencioso Administrativo: No funciona en Uruguay, a diferencia de otros paises de América y Europa, una sala Contencioso Administrativa a nivel de la Suprema Corte de Justicia, sino que este es un órgano especializado, de base constitucional, de estructura autónoma, fuera de los órganos jurisdiccionales comunes. Posee competencia anulatoria, así como la relativa a resoluciones de conflictos interadministrativos (arts. 309 - 313 inc. 1º).-
b) el llamado "juicio político", tanto en cuanto al acto de "acusación" respecto a la Cámara de Representantes, art. 93 Const., como a la decisión del Senado, arts- 93, 102 y 103, idem.-
c) de igual forma el acto de acusación de los miembros de la Junta Departamental, art. 296.-
d) determinadas atribuciones de la Corte Electoral, cuando conoce y aplica las penas en materia de delitos electorales, art. 77 núm. 4º; cuando juzga las elecciones y los actos de plebiscitos y referéndum, art. 332 ap. "c" Const. Nac..-
e) la actividad que desarrollan los "tribunales de conciliación y arbitraje", art. 57, inc. 2º C.Nac. y la actividad de los órganos competentes para entender en las desinteligencias entre las autoridades de los servicios públicos y sus empleados y obreros, art. 65 inc. 2º Const. Nac..-
EN EL ÁMBITO ADMINISTRATIVO
Los modelos que registran los paises americanos nos muestran una intensa gama de posibilidades.-
El respeto que me merecen dichos ordenamientos jurídicos, torna esencialmente compleja la solución ideal del punto, vinculado a realidades sociales, telúricas y económicas diversas.
Pero me aventuro a formular determinadas pautas que resultan, a mi juicio, esenciales en esta temática.-
1) En relación con los otros poderes, todo lo atinente a los lineamientos básicos de la organización administrativa debe permanecer en el marco constitucional y subsidiariamente legal, de tal manera que asegure la solución de los problemas del gobierno judicial dentro de su propio ámbito. Sin perjuicio, claro está de las inter relaciones administrativas propias de todo sistema orgánico.-
Parece indispensable señalar que tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo por la vía de la iniciativa y sanción de los proyectos de ley, pude tener la primacía en muchos aspectos del llamado gobierno administrativo del Poder Judicial y cercenar muchas de las garantías que carecen de reserva constitucional. La Suprema Corte de Justicia se comunica directamente con los otros Poderes y su Presidente está facultado para concurrir a las comisiones parlamentarias, para que con voz pero no voto participe en sus deliberaciones, pudiendo promover en ellas el andamiento de proyectos de reforma judicial y de los Códigos de Procedimientos, art. 240 Const. Nac..-
2) En relación con los órganos de control:
Se han ensayado mecanismos de control cuyas potestades deben ser cuidadosamente delimitadas en la ley, cuando no emanen en forma expresa del texto constitucional.-
La experiencia que padeció Uruguay durante el período de facto con el Ministerio de Justicia fue particularmente nefasta. Se cercenaron todas las garantías formales y desapareció prácticamente nuestro "Poder Judicial". Pero dije que de los períodos de facto no me ocuparía en mi exposición.-
Reconozco que en muchos paises el Ministerio de Justicia como órgano integrante del Poder Ejecutivo que controle al Poder Judicial, es una institución pacíficamente aceptada. Para los uruguayos, nunca lo será.-
En ese sentido reconozco también que generalmente el magistrado no tiene formación en el manejo de la ciencia administrativa y que ésta ha sido una de las causas por las cuales este poder ha padecido la primacía del poder central, comprometiendo su autonomía funcional.-
3) En relación con el sistema de designación de los titulares:
1) En la designación de los titulares jerarcas del Poder se ofrecen múltiples alternativas que van desde los sistemas que califico de puros, en los que prevalece la voluntad popular ejercida en forma directa por el pueblo, o sus órganos representativos, Poder Legislativo o una de sus ramas en los sistemas bicamerales, hasta aquellos en que es el Poder Ejecutivo quien designa, o, en otros casos, los colegios profesionales.-
Cuando el sistema va acompañado de la inamovilidad de esos cargos, sean de carácter temporario o vitalicio, los riesgos de avasallamiento de la independencia de sus titulares son remotos; de lo contrario, si quedan a merced de los avatares políticos, toda independencia desaparece.- La garantía institucional que implica la separación de Poderes, se enriquece en nuestro país a través de la forma de designación y constitución de los miembros de la Suprema Corte de Justicia y del estatuto a que se hallan ligados sus miembros y control de su magisterio.-
Son designados por una mayoría calificada de dos tercios de votos de la Asamblea General, exige el concurso, por lo menos de dos de los partidos políticos con mayor representación parlamentaria (art. 236 inc. 1º, 88 y 94 Const. Nac.). El órgano se compone de cinco miembros (art. 234) lo que determina que solo mediante una reforma constitucional es posible modificar su integración, indudable garantía que la pone a salvo de componendas políticas.-
2) La designación, ascensos, permanencia y cede de los jueces que integran el escalafón que le sigue en orden jerárquico, tiene especialísima importancia para que el proceso pueda funcionar de manera eficaz.-
Lo primero que se pregunta el analista es si debe admitirse el juez privado, árbitro de extracción convencional, o si la tarea de seleccionar a quiénes han de administrar justicia corresponde al Estado y, en tal caso, a qué órganos, y aún la de la otra alternativa, la de los jurados funcionando junto a los jueces de derecho; o la de la integración de tribunales con participación popular.-
Se ha replanteado así, por un lado, el viejo problema político-jurídico de los primeros años de la organización de los paises americanos, donde funcionaban los jurados en materia penal preferentemente y el nuevo dilema de los árbitros, tan de actualidad en aquellos paises con gran movimiento industrial y comercial.-
Aparte de esas disyuntivas, en el ámbito de cada una de estas soluciones, el fenómeno del poder aparece siempre impregnado de motivaciones subjetivas que pueden llegar a desvirtuar la legitimidad del acto administrativo, por lo que se ha instaurado con éxito, y en algunos países constituye precepto constitucional o legal, la realización de concursos, sea para el ingreso como para el ascenso de todo el personal que lo integra.- En nuestro país es la Suprema Corte de Justicia la que designa a todos los magistrados de todas las categorías dentro de un régimen de cooptación que solo aparece limitado respecto a los Ministros de los Tribunales, que requieren la venia del Senado.-
También requiere suma importancia el aspecto de las incompatibilidades, de la inamovilidad y el de la responsabilidad del juez, ésta última en el orden penal, civil o administrativo.-
Las incompatibilidades y proscripciones aseguran indudablemente la independencia del juez, desde que tienden a evitar que éstos contraigan relaciones de intereses que comprometan su imparcialidad, tanto en el ámbito social, como respecto a los propios asuntos judiciales a cargo de sus pares.-
La responsabilidad de cualquiera de los ordenes apuntados es la otra cara de la independencia, es la justa respuesta a los desvíos y omisiones del juez, la que debe ser tanto o más severa que para el común de los hombres.-
4) La capacidad económica.-
El aspecto económico constituye en todos los ordenes de la vida una forma de poderío o sujeción y, por ende, arma eficaz, para el desarrollo o el estancamiento.-
El Poder Judicial no ha estado ajeno a esta problemática. Parece un contrasentido que un poder que por los bienes que tutela es el que está revestido de mayor suma de poder, es generalmente el más débil en cuanto a sus posibilidades económicas.-
De su capacidad para formular su presupuesto y administrarlo depende toda la organización del servicio en sus múltiples aspectos, pero a su vez, la tranquilidad económica del magistrado y su familia, del funcionario y su familia.-
Lo ideal es que constitucionalmente se asegure un porcentaje del presupuesto general de sueldos y gastos, junto a la posibilidad de administrar autonómicamente esas partidas, en tiempo útil, aún cuando el contralor de su gestión - antes o después del gasto, mejor después - resulte confiado a los organismos constitucionales destinados a ese fin, cuando éstos, a su vez, funcionan en forma independiente de los otros poderes del Estado.-
4) Situación de pasividad.-
Por último, resulta necesario asegurar al magistrado su dignidad en situación de pasividad.-
El régimen "full time" a que necesariamente se encuentra sometido, no le permite acumular bienes materiales que le aseguren un bienestar decoroso post-actividad, sobre todo en aquellos países donde la pasividad se ve reducida en relación al sueldo y no funcionan con regularidad los porcentajes de adecuación periódica.-
No parece necesario ahondar en el análisis de esta temática, para concluir que ella también forma parte de su independencia funcional.-
B) El control constitucional.-
Le es privativo a la Suprema Corte de Justicia el ejercicio de la llamada “justicia constitucional”, que tiene a su cargo nada menos que el control de la constitucionalidad de las leyes nacionales y los decretos del os gobiernos departamentales que tengan fuerza de ley en su jurisdicción (arts. 256, 258, 259, 260 Const. Nacional).-
Por esta vía la Corte se erige en el órgano protector de todos los derechos individuales y colectivos consagrados en el Capítulo de Derechos, Deberes y Garantías (arts. 7, 72, 332 Const. Nacional).-
Pero no se ha destacado esta prerrogativa con la fuerza de la convicción general, por cuanto el recurso solo tiene efecto para el caso planteado “por aquel que se considere lesionado en su interés directo, personal y legítimo (art. 258).-
El fallo de la Suprema Corte de Justicia se referirá exclusivamente al caso concreto y solo tendrá efecto en el procedimiento en el que se haya pronunciado (art. 259 C.Nac.).-
Empero, la distorsión y manejo político de esta norma puede causar más males que los que se pretendió superar. Es lo que sucedió en torno a la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado, mal llamada Ley de Amnistía (Ley 15.848 de 2/XII/986).-
Esta ley condensa una compleja realidad como causa de su formulación: detenciones, secuestros, torturas, desapariciones a cargo de la autoridad administrativa y militar, cuya acividad ilícita pretendió mantener impune.-
Promulgada en la fecha “ut supra” mencionada, se planteó ante el Juzgado Letrado Penal de 3º turno la inconstitucionalidad por vía de excepción, a cuyo mérito se elevaron los autos a la Suprema Corte de Justicia. Esta Sede se pronunció en Sentencia Nº 184 de 2 de mayo de 198, rechazando por mayoría de sus miembros la excepción planteada. Mi opinión está condensada en el voto discorde que emití en dicho pronunciamiento y hoy, a casi veinte años de su expresión, mantengo en vigencia, ratifico sus consecuencias y he propuesto su anulación ante la Comisión de Constitución y Código del Senado (distribuido 603/2005).-
c) El auto-gobierno tiene caracteres específicamente relacionados con la independencia del Poder Judicial, tanto el ámbito estrictamente jurisdiccional como administrativo. Se inserta en un programa ambicioso: el de las estructuras judiciales particularizadas en el gobierno, selección de los jueces y distribución orgánica.-
Resulta indispensable tener en cuenta que las instituciones reconocen funciones “manifiestas” y “latentes”, o sen funciones que realmente se cumplen en toda organización política, en todo Estado de Derecho, como el nuestro.-
Las funciones “manifiestas” son las que se enuncian en el discurso oficial, en la norma jurídica, indudablemente, de esencia de la jurisdicción: decisión de los conflictos, aunque no se especifique qué clase de conflictos, qué alcance, qué naturaleza y de qué forma se dilucidan.-
Las funciones “latentes” son las que realmente se cumplen en la vida cotidiana según el devenir de las situaciones reales, generalmente alejadas de las funciones manifiestas.-
Por ejemplo, en el ámbito de las funciones “latentes” señalo las que se materializan habitualmente en las relaciones de los funcionarios judiciales con los justiciables. Es frecuente anotar las dificultades de acceso a la justicia, especialmente para el que acude a los estrados que no tiene experiencia, así como la atención a los ancianos, a las mujeres y niños. El Sindicato de Funcionarios Judiciales está cumpliendo una intensa labor de concientización de sus responsabilidades, de divulgación de leyes que afectan a la justicia, como el estudio realizado por García Otero sobre la Comisión para la Paz, en el de la Ley de Humanización del sistema penitenciario realizado por la Asociación de Magistrados y Suprema Corte de Justicia y los excelentes Cuadernos del CIEJ.-
En relación con este tópico es importante señalar el Decreto Nº 30 de 23 de enero de 2003, sobre normas de conducta en la administración pública, comprensiva de los tres poderes del Estado.
Y, respeto a los jueces, cualquiera fuere su categoría, la norma constitucional establece que “todos los jueces son responsables ante la ley, de cualquier agresión contra los derechos de las personas, y por separarse del orden de proceder que en ella se establezca” (art. 23, Const. Nac.). Así como que serán civilmente responsables del daño causado a terceros en la ejecución del servicio público confiado a su gestión o dirección (art. 24, Const. Nac.).-
Se trata indudablemente, también, de funciones “manifiestas” consagradas en textos constitucionales de indudable vigencia, sin perjuicio de que se valore sus límites y sus formas de actuación en cuanto son expresiones de poder que coyunturalmente pueden provocar situaciones conflictivas o funciones latentes.-
La disparidad entre el derecho vigente, “funciones manifiesta” y lo que se hace “funciones latentes” puede llegar a ser paradojal, distorsiona la propia institución en desmedro de la seguridad jurídica y de su propio prestigio.-
De ahí, la necesidad de vigilar atentamente la aplicación estricta de la norma. El grado de seguridad jurídica de que gozamos es uno de los más altos valores. Es por lo demás la protección de los derechos individuales colectivos y punto de atracción para el éxito de las inversiones en el ámbito del comercio internacional.-
En definitiva, significa afirmar la confianza de los ciudadanos en nuestro Poder Judicial en los actuales procesos de integración regional y eventualmente mundial.-
Si atendemos a las funciones manifiestas que le corresponde privativamente a la Suprema Corte de Justicia asignada por la Constitución en lo que interesa a este desarrollo, el inciso 2º del art. 239 le confiere la potestad “de ejercer la superintendencia directiva, correctiva, consultiva y económica sobre los Tribunales, Juzgados y demás dependencias del Poder Judicial”.-
A su vez, en el ejercicio de sus funciones relacionadas con el ritmo normal de su actividad se menciona la iniciativa respecto de proyectos de “reforma judicial y de los Códigos de Procedimientos”, sin perjuicio de que su Presidente está “facultado para concurrir a las comisiones parlamentarias para que con voz y sin voto participe de sus deliberaciones cuando traten de asuntos que interesen a la Administración de Justicia”, art. 240.-
Además, el Código Civil, art. 14, le asigna la posibilidad de “dar cuenta al Poder Legislativo de las dudas y dificultades que hayan ocurrido en la inteligencia y aplicación de las leyes, y de los vacíos que note en ellas a fin de estimular sea la interpretación de las leyes preexistentes, sea la sanción de nuevas leyes”.-
La relación entre la estructura institucional y las funciones manifiestas y latentes que les mencioné es indisoluble: la estructura nos indicará su capacidad para el desempeño de las funciones manifiestas. El grado de incapacidad para las mismas estará posibilitando el nacimiento de las funciones latentes, no deseadas por cierto en una óptima organización. La preocupación de la Suprema Corte de Justicia por mejorar su estructura tanto en el aspecto edilicio como en recursos humanos ha sido constante, pero las carencias presupuestales no permiten la adecuación requerida al prestigio y dignidad de la función que desempeñan los servidores judiciales.-
Por lo demás, la independencia de la magistratura es la que corresponde a los órganos o conjunto de órganos, es decir a su auto gobierno, el que implica a su vez, el ejercicio del poder disciplinario.-
Los jueces son parte del sistema de autoridad dentro del Estado y como tales no pueden evitar ser parte del proceso de decisión política.-
“Cada sentencia es un servicio que se presta a los ciudadanos pero también es un acto de poder, y por ende un acto de gobierno, que cumple la importante función de proveer a la paz interior mediante la decisión judicial de los conflictos. La participación judicial en el gobierno no es un accidente, sino que es de la esencia de la función judicial: hablar de un Poder Judicial que no sea político es un contrasentido” (Zaffaroni – Estructuras Judiciales).-
Político en el buen sentido de la palabra, como lo enseñaba Gelsi Bidart, a quien le debemos la expresión técnica como atributo de auto-gobierno y esencia de su independencia jurisdiccional y administrativa.-
La crisis del país y la repercusión en la estructura económica no contribuyen a la efectividad de los procesos que actualmente está llevando a cabo la Suprema Corte de Justicia, en la medida que impiden mejorar de manera exitosa los aspectos tecnológicos y recursos humanos a que ha hecho referencia el Sr. Ex Presidente Dr. Gutiérrez, lo que repercute en la óptima prestación del servicio y estancamiento de los niveles de vida del funcionariado.-
En síntesis, se requiere no solo una expresión formal, sino sobre todo una forma de vida que se exprese en el respeto por los derechos humanos de los servidores de la justicia, un desarrollo económico con justicia social y una mayor potencialidad del auto-gobierno del poder como generador de confianza, credibilidad y bienestar.-
Acudo a una reflexión de Hernán Montealegre: creo que la justicia más que un poder público estatal es un poder de las personas, porque ahí, en la justicia es donde las personas buscan refugio y la protección de sus derechos humanos.-
Termino con palabras de Federico Mayor Zaragoza, ex director de UNESCO: “Otro mundo es posible si los gobiernos saben que, a partir de ahora, sus funciones no deben desempeñarse para los ciudadanos, sino con los ciudadanos. Es un principio insoslayable de la democracia genuina”.
De su efectividad depende el país que queremos – y esto es obra de todos nosotros.-
[i] Alberto Binder, excelente procesalista argentino, describe el instituto en que el juicio se basa “en el hecho de que la decisión sobre si una persona debe ser sometida a una pena o debe quedar libre es tan trascendente que debe ser tomada en conjunto entre los jueces constitucionales y miembros de la misma sociedad en la que tuvo lugar el conflicto original”: “El Proceso Penal”, pag. 54.-
[ii] Nelson García Otero – Responsabilidad Judicial “Judicatura”. T. 35.-
Publicado En Revista Judicatura – Mayo 2006 Nº 44
I.- Nuestro Poder Judicial no tiene historia, si por tal entendemos la historia política, con adecuado análisis de la función real que cumplió en cada período en el ámbito cultural, social, económico, administrativo y político.-
No existen trabajos completos de investigación de esa trayectoria o línea de acción, especialmente en los aspectos sociológicos y en la teoría política. Solo se destacan episodios aislados de la función que cumplieron nuestros jueces en cada uno de los períodos en que actuaron, especialmente a nivel de las jerarquías superiores. Señala sin embargo la publicación de la Revista de Derecho Jurisprudencia y Administración la semblanza del Dr. Bouza al cumplirse los 50 años de la instalación de la Suprema Corte de Justicia y del Dr. Peirano en resumen de la jurisprudencia en materia de responsabilidad civil (1958), las “Crónicas de la Justicia en el Uruguay” de Nelson Nicoliello y Luis Vázquez de 1997 y modernamente el Anuario de Derecho Civil de Gamarra, excelente compilación de jurisprudencia y doctrina de un querido Maestro, ejemplo de vida fecunda y digna, los varios y medulares artículos publicados en “Tribuna del Abogado” del Colegio de Abogados; los Cuadernos del CIEJ del Sindicato de Funcionarios Judiciales y los comentarios del Dr. Oscar Sarlo, especialmente los relacionados con la integración del MERCOSUR.-
II.- El análisis jurídico, político y sociológico refleja una compleja pluralidad de funciones, tanto las que se desarrollan en el plano interno, como en el ámbito internacional.-
Una primera y fundamental observación: estamos en un momento de transición de un derecho tradicional a un derecho moderno, de un derecho que llamaría clásico, formal, apegado a la norma estricta, de corte netamente positivista a un derecho liberal, esencialmente humano. Durante mucho tiempo dominaron las enseñanzas de Kelsen, en cuya concepción la norma jurídica está jerarquizada e integrada por elementos puramente formales, coercibles e identificada con el Estado, en cuyo vértice se colocaba a la Constitución. La base filosófica, esencialmente antropológica en que se apoya el Estado de Derecho, conduce de la mano a la instancia jurídica destinada a regular y fortalecer la Constitución como defensa de las cartas políticas donde se deposita el poder del pueblo. En definitiva del hombre a quien le corresponde ser el destinatario último de los derechos fundamentales que consagra.-
III.- En la concepción moderna, la sustitución del Estado por la persona humana transforma la norma en una realidad sustantiva y da nacimiento al derecho de los Derechos Humanos, al impulso de los Instrumentos Internacionales de Naciones Unidas (ONU) y de la Organización de Estados Americanos (OEA), cuyos principios se van aplicando poco a poco a nuestro país.-
IV.- Se plantea así una compleja realidad en la que se mueven varios protagonistas por un lado la persona privada o jurídica, los grupos sociales, organizaciones no gubernamentales, los organismos internacionales o los Estados extranjeros, por otro el Estado a través de sus órganos públicos, ya sea como custodios, como elementos de contralor y ejecución, ya sea como sujetos y agentes o destinatarios de los derechos políticos, sociales, económicos o culturales, ya sea como víctimas o como sujetos de conflictos. Y en esta realidad se inserta el Poder Judicial.-
V.- En el ámbito interno, a nivel teórico, señalo tres funciones esenciales:
a) el dirimir conflictos,
b) el control constitucional,
c) el auto-gobierno o teoría política de la jurisdicción.-
A) El dirimir conflictos es de la esencia de la jurisdicción, pero no le es privativa, porque existen otros órganos del Estado que también hacer lo mismo. Por ejemplo: el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los Tribunales Militares en los casos de delitos militares y en los de estado de guerra, la Corte Electoral como Juez de las elecciones de todos los cargos electivos y de los actos de plebiscito y referéndum o las funciones que desarrollan los tribunales de conciliación y arbitraje; o la función de la Cámara de Senadores en los casos de juicio político de los acusados por la Cámara de Representantes o de la Junta Departamental, pronunciar sentencia al solo efecto de separarlos de sus cargos.-
En todas las hipótesis se trata de dilucidar intereses creados y por supuesto que la justicia debe asegurar que todos los habitantes del país gocen de un eficaz servicio, mediante un debido proceso, sin discriminación alguna.-
Las elaboraciones doctrinarias mas prestigiosas señalan en esa estructura los indicadores primordiales: el de la separación de poderes; el de igualdad de los mismos en el orden institucional; el del control de estos entre sí; el del reconocimiento de estos entre sí; el del reconocimiento y garantía de los derechos fundamentales del hombre entre los que prima el de ser juzgados por sus jueces naturales, independientes e imparciales, principios todos elaborados y consagrados por el poder constituyente representante del pueblo soberano, o por el Poder Legislativo, con igual representatividad.-
1) En relación con el principio de separación de poderes, es necesario distinguir su sentido objetivo y subjetivo.-
El primero, refiere al poder institucionalizado, fundado en el derecho positivo y, por ende, ejercitado dentro del marco formal del sistema jurídico adoptado.-
Se exterioriza o ejerce en las distintas formas a las que ese orden asigna específicas funciones, sea en el ámbito jurisdiccional como en el administrativo.-
Uno y otro predeterminan su independencia: el primero por la ínsita naturaleza de la materia que moldea; el segundo, por que si a un poder judicial que pretende ser independiente se le cercenan sus posibilidades en cuanto a la integración y superintendencia de sus órganos y en cuanto a su capacidad y autocontrol de sus posibilidades económicas, se le ata de manos y pies, se lo anula funcionalmente transformándose en mero instrumento de los otros poderes u organismos.-
El segundo, su sentido subjetivo, constituye “cada sistema orgánico constitucional porque ejercita una actividad definida”. De lo que deriva que la tripartición de poderes se efectiviza en base a la función que desempeñan estos: el que delibera la norma, el que la ejecuta y el que juzga las controversias aplicando esa norma.-
2) Se plantea, aún en los Estados de Derecho mejor organizados, si el Poder Judicial es un verdadero Poder.-
Partiendo de aquella clásica mención de Yelineck, de la unidad del Estado, se ha afirmado enfáticamente que éste, el Estado como “poder”, sinónimo de “fuerza”, “poderío”, “potestad”, es indivisible y solo corresponde en el ámbito de su organización atribuir competencias específicas a sus órganos, sin que adquieran por ello la categoría de “Poder”.-
Las doctrinas filosóficas y socio políticas han ensayado múltiples explicaciones a esta temática, han planteado incluso la disyuntiva si debe tratarse de uno, dos o más poderes, según las variadas funciones que desempeñen sus órganos y la mayor o menor autonomía de que gozan.-
Lo cierto es que, pese a todas las críticas la concepción de Montesquieu y su pregonado “equilibrio de poderes” continúa siendo el pilar de los estados democráticos.-
En suma, en base a los enunciados precedentes opino que para que el Poder Judicial sea reconocido formalmente como un “poder”, es indispensable que los principios de derecho que lo consagran, ya emanen del orden constitucional o legal de cada país, lo erijan como “centro de autoridad en equilibrio institucional” de tal modo que ninguno de los poderes constituidos concentre tal suma de potestades que supere la atribuida a los restantes poderes de la organización estatal.-
Esto constituye, por ende, base primaria de la organización formal y, a su vez, de la propia independencia del hombre-juez.-
Ambas conclusiones, poder como centro de autoridad y hombre-juez inserto en esa estructura como cultor principal de su vigencia, son de importancia fundamental en cuanto operan uno en función del otro.-
En Uruguay las relaciones del Poder Judicial con el Poder Legislativo y Ejecutivo, aseguran el equilibrio formal de los tres órganos, aún cuando en la interrelación merezcan en muchos aspectos, situaciones dudosas.-
Veamos: el Poder Legislativo, tiene injerencia; a) en la designación de los miembros de la Suprema Corte de Justic ia (art. 85, num 18); separación y destitución de los mismos por violación de la Constitución y otros delitos graves (art. 93); fijación de la dotación (art. 238); aprobación del presupuesto, sea el que eleve la Suprema Corte de Justicia (art. 239 num 3º) o el presentado por el Poder Ejecutivo (art. 168 num. 19, 214 y ss; 220); otorgamiento de venia en las propuestas para designación de los Ministros de los Tribunales de Apelaciones. Esta potestad del Poder Legislativo resulta atenuada por la actividad de contralor de la constitucionalidad de las leyes, sea por razones de forma o de contenido (arts. 256, 257 Const.; art. 509 y ss Código General del Proceso).-
En relación con el Poder Ejecutivo, los pilares de la independencia formal, radican en que este Poder no tiene ninguna intervención en cuanto al nombramiento, traslado o ascenso de los jueces, ni en relación a su estructura y funcionamiento de los órganos jurisdiccionales o administrativos.-
PARTICULARIDADES DEL ASPECTO JURISDICCIONAL Y ADMINISTRATIVO:
Afirmé que lo que se regula en el orden jurídico, tanto respecto a la función propia de la actividad específica de los jueces, la jurisdiccional, como en lo atinente a la organización administrativa, predominan la independencia del Poder Judicial.-
EN EL ÁMBITO JURISDICCIONAL este poder tiene particularidades, las que responden a una finalidad distinta a la de los otros poderes y le imprimen características singulares, intransferibles, cuyo desconocimiento comportaría una grave lesión a su independencia.-
Se señalan las más importantes.-
a) Composición técnica:
La dinámica o actividad del juez es fundamentalmente técnico-jurídica, lo que selecciona o determina que los titulares de los cargos que la desempeñan deban ser abogados y así lo disponen como regla general las normas vigentes en la totalidad de los paises americanos (América Latina y el Caribe), salvo las excepciones que aún se conservan, la de los llamados jueces legos, los que por lo general están estatutariamente reducidos a los escalafones de menor jerarquía en el interior, y aún la supervivencia de los jurados que funcionan con éxito en tantos paises, coexistiendo con el juez técnico o letrado.-
1) Si bien se asiste a una fuerte tendencia a especializar el servicio en el interior del país, la permanencia de los jueces legos aparece como inevitable, ya que es difícil que un profesional abogado o escribano acepte un cargo en las zonas rurales, alejadas de los centros urbanos y con bajas remuneraciones. Los intentos de supresión de esta categoría no han prosperado. La propia Asociación de Magistrados ha defendido la permanencia de los jueces legos como elementos indispensables en las relaciones con el vecindario. Aunque su competencia en materia civil es muy limitada, desempeñan funciones importantes como jueces de urgencia en materia penal, con excelentes resultados.-
1.2) El instituto del Jurado no forma parte de nuestro ordenamiento jurídico. El Código de Instrucción Criminal, transformado en ley el 31 de diciembre de 1878 instituyó el jurado, pretendiendo rodear al juicio penal de aspectos garantísticos, pero pese a todas las previsiones fracasó en el curso de su vigencia y tuvo que ser derogado por Ley Nº 9755 de 7 de enero de 1938. Parece una paradoja, pero se considera actualmente a este Instituto como una de las garantías esenciales del "debido proceso" en el juicio penal republicano. Así lo ideó el sistema del Código que solo les exigió "la manifestación sincera de sus opiniones sobre los hechos llamados a juzgar, teniendo en cuenta las resultancias del proceso".-
En Uruguay no dejó buena impresión y pese a que tiene previsión constitucional y antecedentes que datan de la Constitución de 1830, tanto para las causas penales como civiles, los jueces no se avienen a esta forma de administrar justicia.- [i]
1.3) Quedan además, por precepto constitucional, prohibidos los juicios por comisión – art. 19 Constitución Nacional.-
1.4) En los casos de la Judicatura Letrada su forma de actuar los concentra, los aisla, la polémica es esencialmente jurídica y se resuelve en el ámbito del recinto judicial.-
Pero de la selección, de la idoneidad técnica y moral de los titulares, depende la efectiva aplicación de la ley.-
El hombre que emite un fallo es juez, no legislador, y, por ello mismo, debe tener claramente establecido que su misión es aplicar el derecho, no ser constituyente ni legislador, no derogarlo o sancionar normas sustitutivas. "La sentencia no es una descripción de desarrollos dogmáticos ni un relato altamente considerable en el plano científico puro, es, por el contrario, el resultado de una potencia jurídica que el país otorga a sus magistrados, actuar el derecho, luchar y sufrir en la búsqueda de una interpretación justa de su contenido. Pero no un acto de erudición que permita a quien aparece como un sabio del derecho, derogar la norma vigente y sustituirla por la que en su concepto - esencialmente falible por ser un ser humano - debería regir el caso.- [ii]
b) Vinculación entre sus órganos:
Nuestro poder tiene una forma de vinculación entre los distintos órganos que lo integran determinada por la naturaleza de las funciones que cumplen.-
Ni la jerarquía de sus componentes partiendo del vértice hacia la base, ni la interrelación de los iguales debe afectar el criterio que cada Juez tiene o "debe tener" en lo que atañe a su función específica, en el ámbito de su competencia.-
Debe ser, y auténticamente lo es, un soberano técnico, aún cuando el sistema de recursos no excluya la responsabilidad en cuanto sus decisiones signifiquen apartamiento flagrante de las formas de proceder.-
c) Imperium:
Los actos del Poder Judicial dictados en el ejercicio de la función jurisdiccional no pueden ser desaplicados por otro poder ni aún cuando el acto sea antijurídico.-
Cuando el acto jurisdiccional adquiere la calidad de cosa juzgada, ni el propio órgano que lo dictó podrá modificarlo.-
Existen empero situaciones consagradas a texto expreso, de raigambre constitucional, excepcionalísimas, en las que un acto judicial firme puede ser dejado sin efecto por otro poder sin que ello signifique menoscabo de poder. Es lo que sucede en materia de amnistía o indulto en el ámbito penal.-
d) Exclusividad:
Es otra de las clásicas notas distintivas: no permite que ejerzan jurisdicción ni intervengan en las decisiones jurisdiccionales, autoridades que no hayan sido investidas de la potestad jurisdiccional.-
En cuanto a este postulado debe reconocerse que la asignación de funciones en cada sistema orgánico se ha hecho en forma predominante, pero no exclusiva. Los regímenes americanos reconocen, cada vez más, situaciones donde la función jurisdiccional es asignada a órganos distintos a los naturales, sin que por ello se entienda lesionada su independencia.-
El principio de la exclusividad ha cedido ante las complejas y múltiples necesidades de la vida moderna, y en muchos ordenamientos jurídicos se ha ido modificando la concepción clásica, asignándole a órganos de la rama ejecutiva la posibilidad de resolver conflictos con o sin intervención de la rama jurisdiccional.-
Dentro de este postulado se señala la garantía del juez natural, como atributo de la igualdad de los hombres ante la ley.-
Esta afirmación comporta que se descarten de plano los llamados tribunales especiales dependientes de otro poder, y que la judicatura militar permanezca reservada al juzgamiento de los delitos estrictamente militares, cometidos por militares.-
La llamada "justicia militar" en su relación con la justicia común tiene previsión constitucional expresa en cuanto la justicia militar queda reservada a "los delitos militares y al caso de estado de guerra". "Los delitos comunes cometidos por militares en tiempo de paz, cualquiera que sea el lugar donde se cometan estarán sometidos a la justicia ordinaria" (art. 253 Const.).-
Los jueces son militares, así como los fiscales, y, por tanto, sometidos a jerarquía bajo la órbita del Poder Ejecutivo (Ministerio de Defensa Nacional). Carecen de las garantías de estabilidad, siendo designados, trasladados y aún destituidos sin expresión de causa. Carecen del elemento estructural de imparcialidad que toda la doctrina considera indispensable para asegurar su independencia.-
En la jurisdicción común, se señalan casos que merecen mención expresa:
a) función jurisdiccional a cargo del Tribunal de lo Contencioso Administrativo: No funciona en Uruguay, a diferencia de otros paises de América y Europa, una sala Contencioso Administrativa a nivel de la Suprema Corte de Justicia, sino que este es un órgano especializado, de base constitucional, de estructura autónoma, fuera de los órganos jurisdiccionales comunes. Posee competencia anulatoria, así como la relativa a resoluciones de conflictos interadministrativos (arts. 309 - 313 inc. 1º).-
b) el llamado "juicio político", tanto en cuanto al acto de "acusación" respecto a la Cámara de Representantes, art. 93 Const., como a la decisión del Senado, arts- 93, 102 y 103, idem.-
c) de igual forma el acto de acusación de los miembros de la Junta Departamental, art. 296.-
d) determinadas atribuciones de la Corte Electoral, cuando conoce y aplica las penas en materia de delitos electorales, art. 77 núm. 4º; cuando juzga las elecciones y los actos de plebiscitos y referéndum, art. 332 ap. "c" Const. Nac..-
e) la actividad que desarrollan los "tribunales de conciliación y arbitraje", art. 57, inc. 2º C.Nac. y la actividad de los órganos competentes para entender en las desinteligencias entre las autoridades de los servicios públicos y sus empleados y obreros, art. 65 inc. 2º Const. Nac..-
EN EL ÁMBITO ADMINISTRATIVO
Los modelos que registran los paises americanos nos muestran una intensa gama de posibilidades.-
El respeto que me merecen dichos ordenamientos jurídicos, torna esencialmente compleja la solución ideal del punto, vinculado a realidades sociales, telúricas y económicas diversas.
Pero me aventuro a formular determinadas pautas que resultan, a mi juicio, esenciales en esta temática.-
1) En relación con los otros poderes, todo lo atinente a los lineamientos básicos de la organización administrativa debe permanecer en el marco constitucional y subsidiariamente legal, de tal manera que asegure la solución de los problemas del gobierno judicial dentro de su propio ámbito. Sin perjuicio, claro está de las inter relaciones administrativas propias de todo sistema orgánico.-
Parece indispensable señalar que tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo por la vía de la iniciativa y sanción de los proyectos de ley, pude tener la primacía en muchos aspectos del llamado gobierno administrativo del Poder Judicial y cercenar muchas de las garantías que carecen de reserva constitucional. La Suprema Corte de Justicia se comunica directamente con los otros Poderes y su Presidente está facultado para concurrir a las comisiones parlamentarias, para que con voz pero no voto participe en sus deliberaciones, pudiendo promover en ellas el andamiento de proyectos de reforma judicial y de los Códigos de Procedimientos, art. 240 Const. Nac..-
2) En relación con los órganos de control:
Se han ensayado mecanismos de control cuyas potestades deben ser cuidadosamente delimitadas en la ley, cuando no emanen en forma expresa del texto constitucional.-
La experiencia que padeció Uruguay durante el período de facto con el Ministerio de Justicia fue particularmente nefasta. Se cercenaron todas las garantías formales y desapareció prácticamente nuestro "Poder Judicial". Pero dije que de los períodos de facto no me ocuparía en mi exposición.-
Reconozco que en muchos paises el Ministerio de Justicia como órgano integrante del Poder Ejecutivo que controle al Poder Judicial, es una institución pacíficamente aceptada. Para los uruguayos, nunca lo será.-
En ese sentido reconozco también que generalmente el magistrado no tiene formación en el manejo de la ciencia administrativa y que ésta ha sido una de las causas por las cuales este poder ha padecido la primacía del poder central, comprometiendo su autonomía funcional.-
3) En relación con el sistema de designación de los titulares:
1) En la designación de los titulares jerarcas del Poder se ofrecen múltiples alternativas que van desde los sistemas que califico de puros, en los que prevalece la voluntad popular ejercida en forma directa por el pueblo, o sus órganos representativos, Poder Legislativo o una de sus ramas en los sistemas bicamerales, hasta aquellos en que es el Poder Ejecutivo quien designa, o, en otros casos, los colegios profesionales.-
Cuando el sistema va acompañado de la inamovilidad de esos cargos, sean de carácter temporario o vitalicio, los riesgos de avasallamiento de la independencia de sus titulares son remotos; de lo contrario, si quedan a merced de los avatares políticos, toda independencia desaparece.- La garantía institucional que implica la separación de Poderes, se enriquece en nuestro país a través de la forma de designación y constitución de los miembros de la Suprema Corte de Justicia y del estatuto a que se hallan ligados sus miembros y control de su magisterio.-
Son designados por una mayoría calificada de dos tercios de votos de la Asamblea General, exige el concurso, por lo menos de dos de los partidos políticos con mayor representación parlamentaria (art. 236 inc. 1º, 88 y 94 Const. Nac.). El órgano se compone de cinco miembros (art. 234) lo que determina que solo mediante una reforma constitucional es posible modificar su integración, indudable garantía que la pone a salvo de componendas políticas.-
2) La designación, ascensos, permanencia y cede de los jueces que integran el escalafón que le sigue en orden jerárquico, tiene especialísima importancia para que el proceso pueda funcionar de manera eficaz.-
Lo primero que se pregunta el analista es si debe admitirse el juez privado, árbitro de extracción convencional, o si la tarea de seleccionar a quiénes han de administrar justicia corresponde al Estado y, en tal caso, a qué órganos, y aún la de la otra alternativa, la de los jurados funcionando junto a los jueces de derecho; o la de la integración de tribunales con participación popular.-
Se ha replanteado así, por un lado, el viejo problema político-jurídico de los primeros años de la organización de los paises americanos, donde funcionaban los jurados en materia penal preferentemente y el nuevo dilema de los árbitros, tan de actualidad en aquellos paises con gran movimiento industrial y comercial.-
Aparte de esas disyuntivas, en el ámbito de cada una de estas soluciones, el fenómeno del poder aparece siempre impregnado de motivaciones subjetivas que pueden llegar a desvirtuar la legitimidad del acto administrativo, por lo que se ha instaurado con éxito, y en algunos países constituye precepto constitucional o legal, la realización de concursos, sea para el ingreso como para el ascenso de todo el personal que lo integra.- En nuestro país es la Suprema Corte de Justicia la que designa a todos los magistrados de todas las categorías dentro de un régimen de cooptación que solo aparece limitado respecto a los Ministros de los Tribunales, que requieren la venia del Senado.-
También requiere suma importancia el aspecto de las incompatibilidades, de la inamovilidad y el de la responsabilidad del juez, ésta última en el orden penal, civil o administrativo.-
Las incompatibilidades y proscripciones aseguran indudablemente la independencia del juez, desde que tienden a evitar que éstos contraigan relaciones de intereses que comprometan su imparcialidad, tanto en el ámbito social, como respecto a los propios asuntos judiciales a cargo de sus pares.-
La responsabilidad de cualquiera de los ordenes apuntados es la otra cara de la independencia, es la justa respuesta a los desvíos y omisiones del juez, la que debe ser tanto o más severa que para el común de los hombres.-
4) La capacidad económica.-
El aspecto económico constituye en todos los ordenes de la vida una forma de poderío o sujeción y, por ende, arma eficaz, para el desarrollo o el estancamiento.-
El Poder Judicial no ha estado ajeno a esta problemática. Parece un contrasentido que un poder que por los bienes que tutela es el que está revestido de mayor suma de poder, es generalmente el más débil en cuanto a sus posibilidades económicas.-
De su capacidad para formular su presupuesto y administrarlo depende toda la organización del servicio en sus múltiples aspectos, pero a su vez, la tranquilidad económica del magistrado y su familia, del funcionario y su familia.-
Lo ideal es que constitucionalmente se asegure un porcentaje del presupuesto general de sueldos y gastos, junto a la posibilidad de administrar autonómicamente esas partidas, en tiempo útil, aún cuando el contralor de su gestión - antes o después del gasto, mejor después - resulte confiado a los organismos constitucionales destinados a ese fin, cuando éstos, a su vez, funcionan en forma independiente de los otros poderes del Estado.-
4) Situación de pasividad.-
Por último, resulta necesario asegurar al magistrado su dignidad en situación de pasividad.-
El régimen "full time" a que necesariamente se encuentra sometido, no le permite acumular bienes materiales que le aseguren un bienestar decoroso post-actividad, sobre todo en aquellos países donde la pasividad se ve reducida en relación al sueldo y no funcionan con regularidad los porcentajes de adecuación periódica.-
No parece necesario ahondar en el análisis de esta temática, para concluir que ella también forma parte de su independencia funcional.-
B) El control constitucional.-
Le es privativo a la Suprema Corte de Justicia el ejercicio de la llamada “justicia constitucional”, que tiene a su cargo nada menos que el control de la constitucionalidad de las leyes nacionales y los decretos del os gobiernos departamentales que tengan fuerza de ley en su jurisdicción (arts. 256, 258, 259, 260 Const. Nacional).-
Por esta vía la Corte se erige en el órgano protector de todos los derechos individuales y colectivos consagrados en el Capítulo de Derechos, Deberes y Garantías (arts. 7, 72, 332 Const. Nacional).-
Pero no se ha destacado esta prerrogativa con la fuerza de la convicción general, por cuanto el recurso solo tiene efecto para el caso planteado “por aquel que se considere lesionado en su interés directo, personal y legítimo (art. 258).-
El fallo de la Suprema Corte de Justicia se referirá exclusivamente al caso concreto y solo tendrá efecto en el procedimiento en el que se haya pronunciado (art. 259 C.Nac.).-
Empero, la distorsión y manejo político de esta norma puede causar más males que los que se pretendió superar. Es lo que sucedió en torno a la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado, mal llamada Ley de Amnistía (Ley 15.848 de 2/XII/986).-
Esta ley condensa una compleja realidad como causa de su formulación: detenciones, secuestros, torturas, desapariciones a cargo de la autoridad administrativa y militar, cuya acividad ilícita pretendió mantener impune.-
Promulgada en la fecha “ut supra” mencionada, se planteó ante el Juzgado Letrado Penal de 3º turno la inconstitucionalidad por vía de excepción, a cuyo mérito se elevaron los autos a la Suprema Corte de Justicia. Esta Sede se pronunció en Sentencia Nº 184 de 2 de mayo de 198, rechazando por mayoría de sus miembros la excepción planteada. Mi opinión está condensada en el voto discorde que emití en dicho pronunciamiento y hoy, a casi veinte años de su expresión, mantengo en vigencia, ratifico sus consecuencias y he propuesto su anulación ante la Comisión de Constitución y Código del Senado (distribuido 603/2005).-
c) El auto-gobierno tiene caracteres específicamente relacionados con la independencia del Poder Judicial, tanto el ámbito estrictamente jurisdiccional como administrativo. Se inserta en un programa ambicioso: el de las estructuras judiciales particularizadas en el gobierno, selección de los jueces y distribución orgánica.-
Resulta indispensable tener en cuenta que las instituciones reconocen funciones “manifiestas” y “latentes”, o sen funciones que realmente se cumplen en toda organización política, en todo Estado de Derecho, como el nuestro.-
Las funciones “manifiestas” son las que se enuncian en el discurso oficial, en la norma jurídica, indudablemente, de esencia de la jurisdicción: decisión de los conflictos, aunque no se especifique qué clase de conflictos, qué alcance, qué naturaleza y de qué forma se dilucidan.-
Las funciones “latentes” son las que realmente se cumplen en la vida cotidiana según el devenir de las situaciones reales, generalmente alejadas de las funciones manifiestas.-
Por ejemplo, en el ámbito de las funciones “latentes” señalo las que se materializan habitualmente en las relaciones de los funcionarios judiciales con los justiciables. Es frecuente anotar las dificultades de acceso a la justicia, especialmente para el que acude a los estrados que no tiene experiencia, así como la atención a los ancianos, a las mujeres y niños. El Sindicato de Funcionarios Judiciales está cumpliendo una intensa labor de concientización de sus responsabilidades, de divulgación de leyes que afectan a la justicia, como el estudio realizado por García Otero sobre la Comisión para la Paz, en el de la Ley de Humanización del sistema penitenciario realizado por la Asociación de Magistrados y Suprema Corte de Justicia y los excelentes Cuadernos del CIEJ.-
En relación con este tópico es importante señalar el Decreto Nº 30 de 23 de enero de 2003, sobre normas de conducta en la administración pública, comprensiva de los tres poderes del Estado.
Y, respeto a los jueces, cualquiera fuere su categoría, la norma constitucional establece que “todos los jueces son responsables ante la ley, de cualquier agresión contra los derechos de las personas, y por separarse del orden de proceder que en ella se establezca” (art. 23, Const. Nac.). Así como que serán civilmente responsables del daño causado a terceros en la ejecución del servicio público confiado a su gestión o dirección (art. 24, Const. Nac.).-
Se trata indudablemente, también, de funciones “manifiestas” consagradas en textos constitucionales de indudable vigencia, sin perjuicio de que se valore sus límites y sus formas de actuación en cuanto son expresiones de poder que coyunturalmente pueden provocar situaciones conflictivas o funciones latentes.-
La disparidad entre el derecho vigente, “funciones manifiesta” y lo que se hace “funciones latentes” puede llegar a ser paradojal, distorsiona la propia institución en desmedro de la seguridad jurídica y de su propio prestigio.-
De ahí, la necesidad de vigilar atentamente la aplicación estricta de la norma. El grado de seguridad jurídica de que gozamos es uno de los más altos valores. Es por lo demás la protección de los derechos individuales colectivos y punto de atracción para el éxito de las inversiones en el ámbito del comercio internacional.-
En definitiva, significa afirmar la confianza de los ciudadanos en nuestro Poder Judicial en los actuales procesos de integración regional y eventualmente mundial.-
Si atendemos a las funciones manifiestas que le corresponde privativamente a la Suprema Corte de Justicia asignada por la Constitución en lo que interesa a este desarrollo, el inciso 2º del art. 239 le confiere la potestad “de ejercer la superintendencia directiva, correctiva, consultiva y económica sobre los Tribunales, Juzgados y demás dependencias del Poder Judicial”.-
A su vez, en el ejercicio de sus funciones relacionadas con el ritmo normal de su actividad se menciona la iniciativa respecto de proyectos de “reforma judicial y de los Códigos de Procedimientos”, sin perjuicio de que su Presidente está “facultado para concurrir a las comisiones parlamentarias para que con voz y sin voto participe de sus deliberaciones cuando traten de asuntos que interesen a la Administración de Justicia”, art. 240.-
Además, el Código Civil, art. 14, le asigna la posibilidad de “dar cuenta al Poder Legislativo de las dudas y dificultades que hayan ocurrido en la inteligencia y aplicación de las leyes, y de los vacíos que note en ellas a fin de estimular sea la interpretación de las leyes preexistentes, sea la sanción de nuevas leyes”.-
La relación entre la estructura institucional y las funciones manifiestas y latentes que les mencioné es indisoluble: la estructura nos indicará su capacidad para el desempeño de las funciones manifiestas. El grado de incapacidad para las mismas estará posibilitando el nacimiento de las funciones latentes, no deseadas por cierto en una óptima organización. La preocupación de la Suprema Corte de Justicia por mejorar su estructura tanto en el aspecto edilicio como en recursos humanos ha sido constante, pero las carencias presupuestales no permiten la adecuación requerida al prestigio y dignidad de la función que desempeñan los servidores judiciales.-
Por lo demás, la independencia de la magistratura es la que corresponde a los órganos o conjunto de órganos, es decir a su auto gobierno, el que implica a su vez, el ejercicio del poder disciplinario.-
Los jueces son parte del sistema de autoridad dentro del Estado y como tales no pueden evitar ser parte del proceso de decisión política.-
“Cada sentencia es un servicio que se presta a los ciudadanos pero también es un acto de poder, y por ende un acto de gobierno, que cumple la importante función de proveer a la paz interior mediante la decisión judicial de los conflictos. La participación judicial en el gobierno no es un accidente, sino que es de la esencia de la función judicial: hablar de un Poder Judicial que no sea político es un contrasentido” (Zaffaroni – Estructuras Judiciales).-
Político en el buen sentido de la palabra, como lo enseñaba Gelsi Bidart, a quien le debemos la expresión técnica como atributo de auto-gobierno y esencia de su independencia jurisdiccional y administrativa.-
La crisis del país y la repercusión en la estructura económica no contribuyen a la efectividad de los procesos que actualmente está llevando a cabo la Suprema Corte de Justicia, en la medida que impiden mejorar de manera exitosa los aspectos tecnológicos y recursos humanos a que ha hecho referencia el Sr. Ex Presidente Dr. Gutiérrez, lo que repercute en la óptima prestación del servicio y estancamiento de los niveles de vida del funcionariado.-
En síntesis, se requiere no solo una expresión formal, sino sobre todo una forma de vida que se exprese en el respeto por los derechos humanos de los servidores de la justicia, un desarrollo económico con justicia social y una mayor potencialidad del auto-gobierno del poder como generador de confianza, credibilidad y bienestar.-
Acudo a una reflexión de Hernán Montealegre: creo que la justicia más que un poder público estatal es un poder de las personas, porque ahí, en la justicia es donde las personas buscan refugio y la protección de sus derechos humanos.-
Termino con palabras de Federico Mayor Zaragoza, ex director de UNESCO: “Otro mundo es posible si los gobiernos saben que, a partir de ahora, sus funciones no deben desempeñarse para los ciudadanos, sino con los ciudadanos. Es un principio insoslayable de la democracia genuina”.
De su efectividad depende el país que queremos – y esto es obra de todos nosotros.-
[i] Alberto Binder, excelente procesalista argentino, describe el instituto en que el juicio se basa “en el hecho de que la decisión sobre si una persona debe ser sometida a una pena o debe quedar libre es tan trascendente que debe ser tomada en conjunto entre los jueces constitucionales y miembros de la misma sociedad en la que tuvo lugar el conflicto original”: “El Proceso Penal”, pag. 54.-
[ii] Nelson García Otero – Responsabilidad Judicial “Judicatura”. T. 35.-
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