INDEPENDENCIA DEL PODER JUDICIAL URUGUAYO
P R O L O G O
Derecho Interno I.- Alcance del término "independencia". Principios fundamentales. Sentido objetivo y subjetivo. Supuestos que determinan la calificación de que se trata de un poder. Particularidades del aspecto jurisdiccional y administrativo. Aspecto jurisdiccional: su tecnicismo; vinculación entre sus órganos; imperium; exclusividad; Aspecto administrativo: marco constitucional y legal; órganos de control; designación de los jerarcas; designación, ascenso, permanencia y cese de los integrantes de los cuadros técnicos. Incompatibilidades. Proscripciones. Inamovilidad. Responsabilidad. Capacidad económica. Situación de pasividad.-
Precisión previa: Se indican dos adjetivos, formal y real, tendentes a caracterizar los supuestos estructurales sobre los que analizar la independencia del poder judicial.-
Formal, sería, para el caso, el aspecto bajo el cual se presenta la temática de su estructura o concepción jurídica adjetiva.-
Real, sinónimo de verdadero, conforma algo así, para el caso, como la adecuación de la realidad a las normas que describen los pilares de dicho concepto, su sustancia íntima, su dinámica vital.-
Con lo que se impone estudiar primero los supuestos formales que han sido o deberían ser consagrados en la legislación y luego analizar si se ha llegado a una verdadera independencia en cuanto a la dinámica de esta estructura.-
ASPECTO FORMAL
DERECHO INTERNO
I.- ALCANCE DEL TÉRMINO INDEPENDENCIA:
El concepto mismo de "independencia" reconoce múltiples notas cualitativas entre las cuales, en orden prioritario, está la referida al sistema político imperante en cada país - Estado de Derecho o Estado de hecho - y sus connotaciones; otras, ya dentro de las legítimas expresiones institucionales, el de aquellas que dicen relación entre el Poder Judicial con los otros poderes, como integrante de uno de los tradicionales poderes de toda organización política; subjetivamente, no subsidiariamente, las que refieren, dentro del propio Poder Judicial a las relaciones de lo que es el órgano máximo representativo con los restantes componentes, los Magistrados o Jueces y, en último término, de estos entre sí.-
Por supuesto que no me referiré a los "estados de hecho", negación pura del derecho. En el ámbito donde pese a una invocada estructura "legal formal" se apaga o desaparece el orden jurídico y con él la razón de ser del Poder Judicial.-
América Latina ha sufrido el impacto avasallante de los regímenes de facto y, por ello mismo, la instrumentación por los gobernantes de hecho de nuevos sistemas sustitutivos de los tradicionales que estatuyen las Constituciones americanas aunque sean "novedades creaciones", sea en el orden jurisdiccional como administrativo. No pueden ser siquiera analizados por el magistrado que respeta y afirma el orden jurídico.-
Ese no es sistema aunque formalmente se exprese en leyes, decretos o resoluciones, en la creación de tribunales especiales o se atribuyan competencias también especiales a órganos existentes, sino dominio puro de la fuerza y, como tal, despreciable. Constituyen como afirmara técnicamente Dalmao de Abreu "biombos convenientes para el ocultamiento de sus iniquidades".-
El Estado de Derecho es la única mira a la que aspiramos y debemos consolidar los magistrados de hoy, es el "único lenguaje del Estado" (Jimenez de Aréchaga), cualquiere fuere la concepción política que lo consagre, siempre que por ella hayan optado sus pueblos.-
Los pueblos fijan el orden jurídico, dan vida a sistemas que, aunque diversos, todos tienen el denominador común que los purifica, emanan del pueblo, son el resultado de su autodeterminación.-
Recalco que cuando me refiero al Estado de Derecho, no dejo de evocar el largo pasado histórico que le precede, con sus luces y sus sombras como en los grandes cuadros, pero que en definitiva concreta una normativa jurídica emanada de dicha voluntad soberana.-
Las elaboraciones doctrinarias más prestigiosas señalan en esa estructura los indicadores primordiales en el contexto americano: el de la separación de poderes; el de la igualdad de los mismos en el orden institucional; el del control de estos entre sí, el del reconocimiento y garantía de los derechos fundamentales del hombre, entre los que prima el de ser juzgados por sus jueces naturales, independientes e imparciales, principios todos elaborados y consagrados por el poder constituyente representante del pueblo soberano, o por el Poder Legislativo, con igual representatividad.-
II.- ANALISIS:
1) Estructura: No se advierte en el análisis del primer principio diferencias sustanciales en el orden normativo formal que consagran los paises americanos, porque con mayor o menor claridad se ha reconocido por el estatuto jurídico máximo, la llamada Carta Fundamental, el Estado de Derecho organizado en torno a la trilogía de "poderes", o de "ramas del poder público", o de "organismos públicos".-
Dejando de lado las condicionantes históricas de cada país, en cuanto se trata de ahondar en el significado y medida del "poder" de que están investidos cada uno de sus órganos y el judicial en particular, resulta imprescindible distinguir, en ese concepto, su sentido objetivo por un lado y subjetivo por otro.-
Su sentido objetivo refiere al poder institucionalizado, fundado en el derecho positivo y, por ende, ejercitado dentro del marco formal del sistema jurídico adoptado.-
Se exterioriza o ejerce en las distintas formas a las que ese orden asigna específicas funciones, sea en el ámbito jurisdiccional como en el administrativo.-
Uno y otro predeterminan la independencia: el primero por la ínsita naturaleza de la materia que moldea; el segundo, porque si a un poder judicial que pretende ser independiente se le cercenan sus posibilidades en cuanto a la integración y superintendencia de sus órganos y en cuanto a su capacidad y autocontrol de sus posibilidades económicas, se le ata de manos y pies, se lo anula funcionalmente transformándose en mero instrumento de los otros poderes u organismos.-
Su sentido subjetivo lo constituye, "cada sistema orgánico constitucional que ejercita una actividad definida". De lo que deriva que la tripartición de poderes se efectiviza en base a la función que desempeñan éstos: el que delibera la norma, el que la ejecuta y el que juzga las controversias aplicando esa norma.-
2) Aún en los Estados de Derecho mejor organizados, formalmente se ha discutido si el Poder Judicial es o no un verdadero poder.-
Partiendo de aquella clásica mención de Yelineck de la unidad del Estado, se ha afirmado enfáticamente que éste, el Estado como "poder", sinónimo de "fuerza", "poderío", "potestad", "imperio" es indivisible, y solo corresponde en el ámbito de su organización, atribuir competencias específicas a sus órganos, sin que adquieran por ello la jerarquía de "Poder".-
Las doctrinas filosóficas y socio-políticas han ensayado múltiples explicaciones a esta temática, han planteado incluso la disyuntiva de si debe tratarse de uno, dos o más poderes, según las variadas funciones que desempeñan sus órganos y la mayor o menor autonomía de que gozan.-
Lo cierto es que, pese a todas las críticas la concepción de Montesquieu y su pregonado "equilibrio de poderes" continúa siendo el pilar de los estados democráticos.-
No ocurre lo mismo en los estados de corte marxista o fascista, los que han sustituido la teoría de la separación de poderes por la de la "dimensión del poder" o la de "unidad de poderes"; o, en otros régimenes, como el alemán, la del "centralismo democrático".-
En suma: Sobre la base de los enunciados precedentes opino que para que el Poder Judicial sea reconocido formalmente como un poder, es indispensable que los principios de derecho que lo consagran, ya emanen del orden constitucional o legal de cada país, lo erijan como "centro de autoridad en equilibrio institucional", de tal modo que ninguno de los poderes constituidos concentre tal suma de potestades que supere la atribuida a los restantes poderes de la organización estatal.-
Esto constituye, por ende, base primaria de la organización formal y, a su vez, de la propia independencia del hombre-juez.-
Ambas conclusiones, poder como centro de autoridad y hombre-juez inserto en esa estructura como cultor principal de su vigencia, son de importancia fundamental en cuanto operan uno en función del otro.-
En Uruguay las relaciones del Poder Judicial con el Poder Legislativo y Ejecutivo, aseguran el equilibrio formal de los tres órganos, aún cuando la interrelación merezcan en muchos aspectos, situaciones dudosas.-
El Poder Legislativo, tiene injerencia: a) en la designación de los miembros de la Suprema Corte de Justicia (art. 85, núm. 18); separación y destitución de los mismos por violación de la Constitución y otros delitos graves (Art. 93); fijación de la dotación (art. 238); aprobación del presupuesto, sea el que eleva la Suprema Corte de Justicia (art. 239 núm 3º) o el presentado por el Poder Ejecutivo (art. 168 núm. 19, 214 y ss.; 220); otorgamiento de venias en las propuestas para designación de los Ministros de los Tribunales. Esta potestad del Poder Legislativo resulta atenuada por la actividad de contralor de la constitucionalidad de las leyes, sea por razones de forma o de contenido (art. 256, 257 Constitución; art. 509 y ss. Código General del Proceso).-
En relación con el Poder Ejecutivo, los pilares de la independencia formal, radican en que este Poder no tiene ninguna intervención en cuanto al nombramiento, traslado y ascenso de los jueces, ni en relación a la estructura y funcionamiento de los órganos jurisdiccionales o administrativos.-
III.- PARTICULARIDADES DEL ASPECTO JURISDICCIONAL Y ADMINISTRATIVO:
Afirmé que lo que se regula en el orden jurídico, tanto respecto a la función propia de la actividad específica de los jueces, la jurisdiccional, como en lo atinente a la organización administrativa, predominan la independencia del Poder Judicial.-
EN EL ÁMBITO JURISDICCIONAL este poder tiene particularidades, las que responden a una finalidad distinta a la de los otros poderes y le imprimen características singulares, intransferibles, cuyo desconocimiento comportaría una grave lesión a su independencia.-
Se señalan las más importantes.-
a) Composición técnica:
La dinámica o actividad del juez es fundamentalmente técnico-jurídica, lo que selecciona o determina que los titulares de los cargos que la desempeñan deban ser abogados y así lo disponen como regla general las normas vigentes en la totalidad de los paises americanos (América Latina y el Caribe), salvo las excepciones que aún se conservan, la de los llamados jueces legos, los que por lo general están estatutariamente reducidos a los escalafones de menor jerarquía en el interior, y aún la supervivencia de los jurados que funcionan con éxito en tantos paises, coexistiendo con el juez técnico o letrado.-
1) Si bien se asiste a una fuerte tendencia a especializar el servicio en el interior del país, la permanencia de los jueces legos aparece como inevitable, ya que es difícil que un profesional abogado o escribano acepte un cargo en las zonas rurales, alejadas de los centros urbanos y con bajas remuneraciones. Los intentos de supresión de esta categoría no han prosperado. La propia Asociación de Magistrados ha defendido la permanencia de los jueces legos como elementos indispensables en las relaciones con el vecindario. Aunque su competencia en materia civil es muy limitada, desempeñan funciones importantes como jueces de urgencia en materia penal, con excelentes resultados.-
1.2) El instituto del Jurado no forma parte de nuestro ordenamiento jurídico. El Código de Instrucción Criminal, transformado en ley el 31 de diciembre de 1878 instituyó el jurado, pretendiendo rodear al juicio penal de aspectos garantísticos, pero pese a todas las previsiones fracasó en el curso de su vigencia y tuvo que ser derogado por Ley Nº 9755 de 7 de enero de 1938. Parece una paradoja, pero se considera actualmente a este Instituto como una de las garantías esenciales del "debido proceso" en el juicio penal republicano. Así lo ideó el sistema del Código que solo les exigió "la manifestación sincera de sus opiniones sobre los hechos llamados a juzgar, teniendo en cuenta las resultancias del proceso".-
En Uruguay no dejó buena impresión y pese a que tiene previsión constitucional y antecedentes que datan de la Constitución de 1830, tanto para las causas penales como civiles, los jueces no se avienen a esta forma de administrar justicia.- [i]
1.3) Quedan además, por precepto constitucional, prohibidos los juicios por comisión – art. 19 Constitución Nacional.-
1.4) En los casos de la Judicatura Letrada su forma de actuar los concentra, los aisla, la polémica es esencialmente jurídica y se resuelve en el ámbito del recinto judicial.-
Pero de la selección, de la idoneidad técnica y moral de los titulares, depende la efectiva aplicación de la ley.-
El hombre que emite un fallo es juez, no legislador, y, por ello mismo, debe tener claramente establecido que su misión es aplicar el derecho, no ser constituyente ni legislador, no derogarlo o sancionar normas sustitutivas. "La sentencia no es una descripción de desarrollos dogmáticos ni un relato altamente considerable en el plano científico puro, es, por el contrario, el resultado de una potencia jurídica que el país otorga a sus magistrados, actuar el derecho, luchar y sufrir en la búsqueda de una interpretación justa de su contenido. Pero no un acto de erudición que permita a quien aparece como un sabio del derecho, derogar la norma vigente y sustituirla por la que en su concepto - esencialmente falible por ser un ser humano - debería regir el caso.- [ii]
b) Vinculación entre sus órganos:
Nuestro poder tiene una forma de vinculación entre los distintos órganos que lo integran determinada por la naturaleza de las funciones que cumplen.-
Ni la jerarquía de sus componentes partiendo del vértice hacia la base, ni la interrelación de los iguales debe afectar el criterio que cada Juez tiene o "debe tener" en lo que atañe a su función específica, en el ámbito de su competencia.-
Debe ser, y auténticamente lo es, un soberano técnico, aún cuando el sistema de recursos no excluya la responsabilidad en cuanto sus decisiones signifiquen apartamiento flagrante de las formas de proceder.-
c) Imperium:
Los actos del Poder Judicial dictados en el ejercicio de la función jurisdiccional no pueden ser desaplicados por otro poder ni aún cuando el acto sea antijurídico.-
Cuando el acto jurisdiccional adquiere la calidad de cosa juzgada, ni el propio órgano que lo dictó podrá modificarlo.-
Existen empero situaciones consagradas a texto expreso, de raigambre constitucional, excepcionalísimas, en las que un acto judicial firme puede ser dejado sin efecto por otro poder sin que ello signifique menoscabo de poder. Es lo que sucede en materia de amnistía o indulto en el ámbito penal.-
d) Exclusividad:
Es otra de las clásicas notas distintivas: no permite que ejerzan jurisdicción ni intervengan en las decisiones jurisdiccionales, autoridades que no hayan sido investidas de la potestad jurisdiccional.-
En cuanto a este postulado debe reconocerse que la asignación de funciones en cada sistema orgánico se ha hecho en forma predominante, pero no exclusiva. Los regímenes americanos reconocen, cada vez más, situaciones donde la función jurisdiccional es asignada a órganos distintos a los naturales, sin que por ello se entienda lesionada su independencia.-
El principio de la exclusividad ha cedido ante las complejas y múltiples necesidades de la vida moderna, y en muchos ordenamientos jurídicos se ha ido modificando la concepción clásica, asignándole a órganos de la rama ejecutiva la posibilidad de resolver conflictos con o sin intervención de la rama jurisdiccional.-
Dentro de este postulado se señala la garantía del juez natural, como atributo de la igualdad de los hombres ante la ley.-
Esta afirmación comporta que se descarten de plano los llamados tribunales especiales dependientes de otro poder, y que la judicatura militar permanezca reservada al juzgamiento de los delitos estrictamente militares, cometidos por militares.-
La llamada "justicia militar" en su relación con la justicia común tiene previsión constitucional expresa en cuanto la justicia militar queda reservada a "los delitos militares y al caso de estado de guerra". "Los delitos comunes cometidos por militares en tiempo de paz, cualquiera que sea el lugar donde se cometan estarán sometidos a la justicia ordinaria" (art. 253 Const.).-
Los jueces son militares, así como los fiscales, y, por tanto, sometidos a jerarquía bajo la órbita del Poder Ejecutivo (Ministerio de Defensa Nacional). Carecen de las garantías de estabilidad, siendo designados, trasladados y aún destituidos sin expresión de causa. Carecen del elemento estructural de imparcialidad que toda la doctrina considera indispensable para asegurar su independencia.-
En la jurisdicción común, se señalan casos que merecen mención expresa:
a) función jurisdiccional a cargo del Tribunal de lo Contencioso Administrativo: No funciona en Uruguay, a diferencia de otros paises de América y Europa, una sala Contencioso Administrativa a nivel de la Suprema Corte de Justicia, sino que este es un órgano especializado, de base constitucional, de estructura autónoma, fuera de los órganos jurisdiccionales comunes. Posee competencia anulatoria, así como la relativa a resoluciones de conflictos interadministrativos (arts. 309 - 313 inc. 1º).-
b) el llamado "juicio político", tanto en cuanto al acto de "acusación" respecto a la Cámara de Representantes, art. 93 Const., como a la decisión del Senado, arts- 93, 102 y 103, idem.-
c) de igual forma el acto de acusación de los miembros de la Junta Departamental, art. 296.-
d) determinadas atribuciones de la Corte Electoral, cuando conoce y aplica las penas en materia de delitos electorales, art. 77 núm. 4º; cuando juzga las elecciones y los actos de plebiscitos y referéndum, art. 332 ap. "c" Const. Nac..-
e) la actividad que desarrollan los "tribunales de conciliación y arbitraje", art. 57, inc. 2º C.Nac. y la actividad de los órganos competentes para entender en las desinteligencias entre las autoridades de los servicios públicos y sus empleados y obreros, art. 65 inc. 2º Const. Nac..-
EN EL ÁMBITO ADMINISTRATIVO
Los modelos que registran los paises americanos nos muestran una intensa gama de posibilidades.-
El respeto que me merecen dichos ordenamientos jurídicos, torna esencialmente compleja la solución ideal del punto, vinculado a realidades sociales, telúricas y económicas diversas.
Pero me aventuro a formular determinadas pautas que resultan, a mi juicio, esenciales en esta temática.-
1) En relación con los otros poderes, todo lo atinente a los lineamientos básicos de la organización administrativa debe permanecer en el marco constitucional y subsidiariamente legal, de tal manera que asegure la solución de los problemas del gobierno judicial dentro de su propio ámbito. Sin perjuicio, claro está de las inter relaciones administrativas propias de todo sistema orgánico.-
Parece indispensable señalar que tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo por la vía de la iniciativa y sanción de los proyectos de ley, pude tener la primacía en muchos aspectos del llamado gobierno administrativo del Poder Judicial y cercenar muchas de las garantías que carecen de reserva constitucional. La Suprema Corte de Justicia se comunica directamente con los otros Poderes y su Presidente está facultado para concurrir a las comisiones parlamentarias, para que con voz pero no voto participe en sus deliberaciones, pudiendo promover en ellas el andamiento de proyectos de reforma judicial y de los Códigos de Procedimientos, art. 240 Const. Nac..-
2) En relación con los órganos de control:
Se han ensayado mecanismos de control cuyas potestades deben ser cuidadosamente delimitadas en la ley, cuando no emanen en forma expresa del texto constitucional.-
La experiencia que padeció Uruguay durante el período de facto con el Ministerio de Justicia fue particularmente nefasta. Se cercenaron todas las garantías formales y desapareció prácticamente nuestro "Poder Judicial". Pero dije que de los períodos de facto no me ocuparía en mi exposición.-
Reconozco que en muchos paises el Ministerio de Justicia como órgano integrante del Poder Ejecutivo que controle al Poder Judicial, es una institución pacíficamente aceptada. Para los uruguayos, nunca lo será.-
En ese sentido reconozco también que generalmente el magistrado no tiene formación en el manejo de la ciencia administrativa y que ésta ha sido una de las causas por las cuales este poder ha padecido la primacía del poder central, comprometiendo su autonomía funcional.-
3) En relación con el sistema de designación de los titulares:
1) En la designación de los titulares jerarcas del Poder se ofrecen múltiples alternativas que van desde los sistemas que califico de puros, en los que prevalece la voluntad popular ejercida en forma directa por el pueblo, o sus órganos representativos, Poder Legislativo o una de sus ramas en los sistemas bicamerales, hasta aquellos en que es el Poder Ejecutivo quien designa, o, en otros casos, los colegios profesionales.-
Cuando el sistema va acompañado de la inamovilidad de esos cargos, sean de carácter temporario o vitalicio, los riesgos de avasallamiento de la independencia de sus titulares son remotos; de lo contrario, si quedan a merced de los avatares políticos, toda independencia desaparece.- La garantía institucional que implica la separación de Poderes, se enriquece en nuestro país a través de la forma de designación y constitución de los miembros de la Suprema Corte de Justicia y del estatuto a que se hallan ligados sus miembros y control de su magisterio.-
Son designados por una mayoría calificada de dos tercios de votos de la Asamblea General, exige el concurso, por lo menos de dos de los partidos políticos con mayor representación parlamentaria (art. 236 inc. 1º, 88 y 94 Const. Nac.). El órgano se compone de cinco miembros (art. 234) lo que determina que solo mediante una reforma constitucional es posible modificar su integración, indudable garantía que la pone a salvo de componendas políticas.-
2) La designación, ascensos, permanencia y cede de los jueces que integran el escalafón que le sigue en orden jerárquico, tiene especialísima importancia para que el proceso pueda funcionar de manera eficaz.-
Lo primero que se pregunta el analista es si debe admitirse el juez privado, árbitro de extracción convencional, o si la tarea de seleccionar a quiénes han de administrar justicia corresponde al Estado y, en tal caso, a qué órganos, y aún la de la otra alternativa, la de los jurados funcionando junto a los jueces de derecho; o la de la integración de tribunales con participación popular.-
Se ha replanteado así, por un lado, el viejo problema político-jurídico de los primeros años de la organización de los paises americanos, donde funcionaban los jurados en materia penal preferentemente y el nuevo dilema de los árbitros, tan de actualidad en aquellos paises con gran movimiento industrial y comercial.-
Aparte de esas disyuntivas, en el ámbito de cada una de estas soluciones, el fenómeno del poder aparece siempre impregnado de motivaciones subjetivas que pueden llegar a desvirtuar la legitimidad del acto administrativo, por lo que se ha instaurado con éxito, y en algunos países constituye precepto constitucional o legal, la realización de concursos, sea para el ingreso como para el ascenso de todo el personal que lo integra.- En nuestro país es la Suprema Corte de Justicia la que designa a todos los magistrados de todas las categorías dentro de un régimen de cooptación que solo aparece limitado respecto a los Ministros de los Tribunales, que requieren la venia del Senado.-
También requiere suma importancia el aspecto de las incompatibilidades, de la inamovilidad y el de la responsabilidad del juez, ésta última en el orden penal, civil o administrativo.-
Las incompatibilidades y proscripciones aseguran indudablemente la independencia del juez, desde que tienden a evitar que éstos contraigan relaciones de intereses que comprometan su imparcialidad, tanto en el ámbito social, como respecto a los propios asuntos judiciales a cargo de sus pares.-
La responsabilidad de cualquiera de los ordenes apuntados es la otra cara de la independencia, es la justa respuesta a los desvíos y omisiones del juez, la que debe ser tanto o más severa que para el común de los hombres.-
4) La capacidad económica.-
El aspecto económico constituye en todos los ordenes de la vida una forma de poderío o sujeción y, por ende, arma eficaz, para el desarrollo o el estancamiento.-
El Poder Judicial no ha estado ajeno a esta problemática. Parece un contrasentido que un poder que por los bienes que tutela es el que está revestido de mayor suma de poder, es generalmente el más débil en cuanto a sus posibilidades económicas.-
De su capacidad para formular su presupuesto y administrarlo depende toda la organización del servicio en sus múltiples aspectos, pero a su vez, la tranquilidad económica del magistrado y su familia, del funcionario y su familia.-
Lo ideal es que constitucionalmente se asegure un porcentaje del presupuesto general de sueldos y gastos, junto a la posibilidad de administrar autonómicamente esas partidas, en tiempo útil, aún cuando el contralor de su gestión - antes o después del gasto, mejor después - resulte confiado a los organismos constitucionales destinados a ese fin, cuando éstos, a su vez, funcionan en forma independiente de los otros poderes del Estado.- [1]
4) Situación de pasividad.-
Por último, resulta necesario asegurar al magistrado su dignidad en situación de pasividad.-
El régimen "full time" a que necesariamente se encuentra sometido, no le permite acumular bienes materiales que le aseguren un bienestar decoroso post-actividad, sobre todo en aquellos paises donde la pasividad se ve reducida en relación al sueldo y no funcionan con regularidad los porcentajes de adecuación periódica.-
No parece necesario ahondar en el análisis de esta temática, para concluir que ella también forma parte de su independencia funcional.-
INDEPENDENCIA REAL.-
La consagración de la independencia formal no quiere significar que se haya logrado la independencia real.-
En ello influyen, para menoscabarla, factores extra e intra poder. Señalaré nada más que los más significativos.-
Entre aquellos que considero extra-poder, anoto:
1) Históricamente los factores que primariamente impulsaron la actividad de los poderes del Estado como unidad fueron marcadamente políticos.-
El Poder Judicial surgió del llamado Poder Ejecutivo, gobernante o soberano; en un desgajamiento de éste como tal, solo tuvo los atributos que éste, el soberano, estuvo dispuesto a otorgarle. Una lenta y accidentada evolución lo consagró en situación formal independiente, pero aún en los regímenes constitucionales más generosos, quedaron de esa estructura signos insoslayables de poderío reglado.-
Y así aparecen en la realidad fáctica, Poder Ejecutivo y Legislativo con más envergadura, con más predominio en la opinión ciudadana, en la expresión externa, en el poder de regulación de las situaciones generales de la comunidad social.-
La constante transformación renovadora que experimenta el Estado en su estructura, la consideración de sus fines primarios y secundarios, las concepciones del "estado liberal" o del llamado "estado social de Derecho" al que a su tiempo adhirieron los paises americanos, no ha desdibujado esta realidad. Por el contrario, se ha monopolizado y afianzado el poder político en torno a dichos poderes.-
El Poder Judicial en cambio - señalo aquí la particularidad de nuestro país -, actúa de acuerdo a su función, con métodos y objetivos propios. La decisión referida al caso particular en que le toca actuar y al orden legal al que se ajusta, limita su esfera de acción, la que se circunscribe a la ley y nada más que a la ley.-
En la exclusión de todo lo relacionado con la política - el Poder Judicial "aséptico" o "juez aséptico" o "no comprometido" o "no vinculado" -, muchos politólogos radican la causa de la falta de independencia real del juez. Y por consiguiente, afirman que, si participara en ella, el contacto social sería más efectivo y más ciertas las posibilidades de influir en la vida ciudadana.-
Sobre esta perspectiva se ha ensayado justificar ese accionar en las opciones valorativas que el juez ha de ejercitar en todo el desarrollo de su labor, en base a que, "las resoluciones judiciales no son operaciones lógico-formales exclusivamente, sino que dependen y están condicionadas por los valores propios del que las dicta", y "al estar el hombre condicionado por el mundo que lo rodea, el juez es tributario de la sociedad en que vive, como persona e incluso como miembro de una clase social dada".-
Dalmao de Abreu afirma por su parte que "el derecho es siempre político, por sus origenes y por sus efectos sobre los individuos, en cuanto partícipes necesarios de la convivencia, con sus valores y sus intereses que solo se realizan en lo social, como así también por sus efectos sobre la sociedad como un todo".-
Dejo planteada la interrogante para la reflexión: - o la imagen del juez depositario del derecho, apegado a la ley, encasillado en sus expedientes, en sus fórmulas jurídicas puras o la del que sale de ese círculo y entra en contacto permanente con la realidad social, se mezcla con el pueblo, se torna uno más en ese conglomerado, es partícipe de todo el acontecer social e instrumenta soluciones tendentes al perfeccionamiento del orden jurídico que tutela.-
2) Los medios de comunicación se han encargado de acentuar los matices diferenciales.-
Aún cuando los comentarios no siempre contribuyen al prestigio de los poderes políticos y, por ende, de quiénes ejercen el poder de gobierno, le imprimen especularidad, ocupan las primeras planas a color, en grandes titulares y eso entra por los ojos, fija imágenes, hechos, realidades trascendentes y no trascendentes, pero siempre actuales.-
El común ciudadano conoce al político, al que hace la "cosa pública", pero desconoce a sus jueces, los que preservan sus derechos fundamentales en la soledad de su gabinete.-
Salvo algún caso especialísimo en lo atinente a la materia penal, "no es noticia" el acontecer jurídico. El juez permanece en la sacralidad de su despacho, ligado a tradiciones históricas e ignorado de la gente; ¿no será necesario rever esta imagen?.-
Entre los factores intra-poder, señalo dos aspectos, pero anotaría muchos más:
1) La conducta de los propios protagonistas.-
Señala un ilustre ex Magistrado uruguayo, ejemplo de la generación libre, que la primera responsabilidad del juez, "es resolver el duro y cotidiano enfrentamiento entre lo que debe hacer y lo que le conviene hacer, y optar con franqueza por lo primero".- [iii]
La realidad de la magistratura se ha visto enfrentada a los gobiernos de facto que han imperado en toda América por varios lustros y como fue de esperar, durante su curso los jueces optaron implícita o deliberadamente entre la conveniencia y el deber.-
Fue por ambos caminos que transitaron los jueces de mi país y, por ello mismo, recién comenzamos a evaluar los resultados de una época que quisiéramos borrar de nuestro recuerdo para siempre.-
Para todos aquellos que permanecen en los cuadros activos y fueron complacientes, el llamado de su propia conciencia debe indicarles que por el bien del país han de rever la senda y seguir por la que posiblemente no los beneficie pero sí, los dignifique.-
Para los que, por ser irrenunciables cultores de los postulados más significativos de la independencia, del libre y señero actuar, el reconocimiento y tributo de quien también sufrió y luchó con ellos.-
2) En la declaración de principios de Naciones Unidas se establece como postulado de la independencia que "los jueces gozarán del derecho a constituir asociaciones u otras organizaciones que tengan por objeto representar sus intereses, promover su formación profesional y defender la independencia judicial, así como el derecho a afiliarse a ellas".-
Estimo que esta aspiración debe ser analizada en profundidad no solo por lo que significa individualmente para el juez la defensa de sus intereses propios, por lo que a capacitación se refiere, sino, y fundamentalmente, por lo que, en el concierto nacional e internacional representa una judicatura firme, sin distinción de jerarquías, valiente y unida, tanto en los momentos propicios como en los aciagos.-
Dice magistralmente Dalmao de Abreu: “los magistrados que ayudaron a agredir las Constituciones, dando supremacía a los actos institucionales, a los estados de excepción y a las razones de seguridad nacional, renunciaron a su independencia y fueron cómplices en el práctica de injusticias. Esa misma renuncia y esa misma complicidad están presentes cuando, libre de coacción militar, la magistratura admite “inconstitucionalidades convenientes”, so protexto de evitar conflictos sociales, como sucede al no aplicarse la norma constitucional que impone la función social de la propiedad. Doblegándose a las conveniencias de los económicamente fuertes, la magistratura es una vez más, enemiga de su independencia.- [iv]
Lo mismo puede decirse de aquellos que propician la regularidad jurídica de notorias inconstitucionalidades, teñidas de insoslayable sentido político.-
[i] Alberto Binder, excelente procesalista argentino, describe el instituto en que el juicio se basa “en el hecho de que la decisión sobre si una persona debe ser sometida a una pena o debe quedar libre es tan trascendente que debe ser tomada en conjunto entre los jueces constitucionales y miembros de la misma sociedad en la que tuvo lugar el conflicto original”: “El Proceso Penal”, pag. 54.-
[ii] Nelson García Otero – Responsabilidad Judicial “Judicatura”. T. 35.-
[iii] García Otero: Conferencia en la Asociación de Magistrados en Piriápolis – 2/VII/989.-
[iv] “La independencia de jueces y abogados en Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay”, pag. 22-
[1]
P R O L O G O
Derecho Interno I.- Alcance del término "independencia". Principios fundamentales. Sentido objetivo y subjetivo. Supuestos que determinan la calificación de que se trata de un poder. Particularidades del aspecto jurisdiccional y administrativo. Aspecto jurisdiccional: su tecnicismo; vinculación entre sus órganos; imperium; exclusividad; Aspecto administrativo: marco constitucional y legal; órganos de control; designación de los jerarcas; designación, ascenso, permanencia y cese de los integrantes de los cuadros técnicos. Incompatibilidades. Proscripciones. Inamovilidad. Responsabilidad. Capacidad económica. Situación de pasividad.-
Precisión previa: Se indican dos adjetivos, formal y real, tendentes a caracterizar los supuestos estructurales sobre los que analizar la independencia del poder judicial.-
Formal, sería, para el caso, el aspecto bajo el cual se presenta la temática de su estructura o concepción jurídica adjetiva.-
Real, sinónimo de verdadero, conforma algo así, para el caso, como la adecuación de la realidad a las normas que describen los pilares de dicho concepto, su sustancia íntima, su dinámica vital.-
Con lo que se impone estudiar primero los supuestos formales que han sido o deberían ser consagrados en la legislación y luego analizar si se ha llegado a una verdadera independencia en cuanto a la dinámica de esta estructura.-
ASPECTO FORMAL
DERECHO INTERNO
I.- ALCANCE DEL TÉRMINO INDEPENDENCIA:
El concepto mismo de "independencia" reconoce múltiples notas cualitativas entre las cuales, en orden prioritario, está la referida al sistema político imperante en cada país - Estado de Derecho o Estado de hecho - y sus connotaciones; otras, ya dentro de las legítimas expresiones institucionales, el de aquellas que dicen relación entre el Poder Judicial con los otros poderes, como integrante de uno de los tradicionales poderes de toda organización política; subjetivamente, no subsidiariamente, las que refieren, dentro del propio Poder Judicial a las relaciones de lo que es el órgano máximo representativo con los restantes componentes, los Magistrados o Jueces y, en último término, de estos entre sí.-
Por supuesto que no me referiré a los "estados de hecho", negación pura del derecho. En el ámbito donde pese a una invocada estructura "legal formal" se apaga o desaparece el orden jurídico y con él la razón de ser del Poder Judicial.-
América Latina ha sufrido el impacto avasallante de los regímenes de facto y, por ello mismo, la instrumentación por los gobernantes de hecho de nuevos sistemas sustitutivos de los tradicionales que estatuyen las Constituciones americanas aunque sean "novedades creaciones", sea en el orden jurisdiccional como administrativo. No pueden ser siquiera analizados por el magistrado que respeta y afirma el orden jurídico.-
Ese no es sistema aunque formalmente se exprese en leyes, decretos o resoluciones, en la creación de tribunales especiales o se atribuyan competencias también especiales a órganos existentes, sino dominio puro de la fuerza y, como tal, despreciable. Constituyen como afirmara técnicamente Dalmao de Abreu "biombos convenientes para el ocultamiento de sus iniquidades".-
El Estado de Derecho es la única mira a la que aspiramos y debemos consolidar los magistrados de hoy, es el "único lenguaje del Estado" (Jimenez de Aréchaga), cualquiere fuere la concepción política que lo consagre, siempre que por ella hayan optado sus pueblos.-
Los pueblos fijan el orden jurídico, dan vida a sistemas que, aunque diversos, todos tienen el denominador común que los purifica, emanan del pueblo, son el resultado de su autodeterminación.-
Recalco que cuando me refiero al Estado de Derecho, no dejo de evocar el largo pasado histórico que le precede, con sus luces y sus sombras como en los grandes cuadros, pero que en definitiva concreta una normativa jurídica emanada de dicha voluntad soberana.-
Las elaboraciones doctrinarias más prestigiosas señalan en esa estructura los indicadores primordiales en el contexto americano: el de la separación de poderes; el de la igualdad de los mismos en el orden institucional; el del control de estos entre sí, el del reconocimiento y garantía de los derechos fundamentales del hombre, entre los que prima el de ser juzgados por sus jueces naturales, independientes e imparciales, principios todos elaborados y consagrados por el poder constituyente representante del pueblo soberano, o por el Poder Legislativo, con igual representatividad.-
II.- ANALISIS:
1) Estructura: No se advierte en el análisis del primer principio diferencias sustanciales en el orden normativo formal que consagran los paises americanos, porque con mayor o menor claridad se ha reconocido por el estatuto jurídico máximo, la llamada Carta Fundamental, el Estado de Derecho organizado en torno a la trilogía de "poderes", o de "ramas del poder público", o de "organismos públicos".-
Dejando de lado las condicionantes históricas de cada país, en cuanto se trata de ahondar en el significado y medida del "poder" de que están investidos cada uno de sus órganos y el judicial en particular, resulta imprescindible distinguir, en ese concepto, su sentido objetivo por un lado y subjetivo por otro.-
Su sentido objetivo refiere al poder institucionalizado, fundado en el derecho positivo y, por ende, ejercitado dentro del marco formal del sistema jurídico adoptado.-
Se exterioriza o ejerce en las distintas formas a las que ese orden asigna específicas funciones, sea en el ámbito jurisdiccional como en el administrativo.-
Uno y otro predeterminan la independencia: el primero por la ínsita naturaleza de la materia que moldea; el segundo, porque si a un poder judicial que pretende ser independiente se le cercenan sus posibilidades en cuanto a la integración y superintendencia de sus órganos y en cuanto a su capacidad y autocontrol de sus posibilidades económicas, se le ata de manos y pies, se lo anula funcionalmente transformándose en mero instrumento de los otros poderes u organismos.-
Su sentido subjetivo lo constituye, "cada sistema orgánico constitucional que ejercita una actividad definida". De lo que deriva que la tripartición de poderes se efectiviza en base a la función que desempeñan éstos: el que delibera la norma, el que la ejecuta y el que juzga las controversias aplicando esa norma.-
2) Aún en los Estados de Derecho mejor organizados, formalmente se ha discutido si el Poder Judicial es o no un verdadero poder.-
Partiendo de aquella clásica mención de Yelineck de la unidad del Estado, se ha afirmado enfáticamente que éste, el Estado como "poder", sinónimo de "fuerza", "poderío", "potestad", "imperio" es indivisible, y solo corresponde en el ámbito de su organización, atribuir competencias específicas a sus órganos, sin que adquieran por ello la jerarquía de "Poder".-
Las doctrinas filosóficas y socio-políticas han ensayado múltiples explicaciones a esta temática, han planteado incluso la disyuntiva de si debe tratarse de uno, dos o más poderes, según las variadas funciones que desempeñan sus órganos y la mayor o menor autonomía de que gozan.-
Lo cierto es que, pese a todas las críticas la concepción de Montesquieu y su pregonado "equilibrio de poderes" continúa siendo el pilar de los estados democráticos.-
No ocurre lo mismo en los estados de corte marxista o fascista, los que han sustituido la teoría de la separación de poderes por la de la "dimensión del poder" o la de "unidad de poderes"; o, en otros régimenes, como el alemán, la del "centralismo democrático".-
En suma: Sobre la base de los enunciados precedentes opino que para que el Poder Judicial sea reconocido formalmente como un poder, es indispensable que los principios de derecho que lo consagran, ya emanen del orden constitucional o legal de cada país, lo erijan como "centro de autoridad en equilibrio institucional", de tal modo que ninguno de los poderes constituidos concentre tal suma de potestades que supere la atribuida a los restantes poderes de la organización estatal.-
Esto constituye, por ende, base primaria de la organización formal y, a su vez, de la propia independencia del hombre-juez.-
Ambas conclusiones, poder como centro de autoridad y hombre-juez inserto en esa estructura como cultor principal de su vigencia, son de importancia fundamental en cuanto operan uno en función del otro.-
En Uruguay las relaciones del Poder Judicial con el Poder Legislativo y Ejecutivo, aseguran el equilibrio formal de los tres órganos, aún cuando la interrelación merezcan en muchos aspectos, situaciones dudosas.-
El Poder Legislativo, tiene injerencia: a) en la designación de los miembros de la Suprema Corte de Justicia (art. 85, núm. 18); separación y destitución de los mismos por violación de la Constitución y otros delitos graves (Art. 93); fijación de la dotación (art. 238); aprobación del presupuesto, sea el que eleva la Suprema Corte de Justicia (art. 239 núm 3º) o el presentado por el Poder Ejecutivo (art. 168 núm. 19, 214 y ss.; 220); otorgamiento de venias en las propuestas para designación de los Ministros de los Tribunales. Esta potestad del Poder Legislativo resulta atenuada por la actividad de contralor de la constitucionalidad de las leyes, sea por razones de forma o de contenido (art. 256, 257 Constitución; art. 509 y ss. Código General del Proceso).-
En relación con el Poder Ejecutivo, los pilares de la independencia formal, radican en que este Poder no tiene ninguna intervención en cuanto al nombramiento, traslado y ascenso de los jueces, ni en relación a la estructura y funcionamiento de los órganos jurisdiccionales o administrativos.-
III.- PARTICULARIDADES DEL ASPECTO JURISDICCIONAL Y ADMINISTRATIVO:
Afirmé que lo que se regula en el orden jurídico, tanto respecto a la función propia de la actividad específica de los jueces, la jurisdiccional, como en lo atinente a la organización administrativa, predominan la independencia del Poder Judicial.-
EN EL ÁMBITO JURISDICCIONAL este poder tiene particularidades, las que responden a una finalidad distinta a la de los otros poderes y le imprimen características singulares, intransferibles, cuyo desconocimiento comportaría una grave lesión a su independencia.-
Se señalan las más importantes.-
a) Composición técnica:
La dinámica o actividad del juez es fundamentalmente técnico-jurídica, lo que selecciona o determina que los titulares de los cargos que la desempeñan deban ser abogados y así lo disponen como regla general las normas vigentes en la totalidad de los paises americanos (América Latina y el Caribe), salvo las excepciones que aún se conservan, la de los llamados jueces legos, los que por lo general están estatutariamente reducidos a los escalafones de menor jerarquía en el interior, y aún la supervivencia de los jurados que funcionan con éxito en tantos paises, coexistiendo con el juez técnico o letrado.-
1) Si bien se asiste a una fuerte tendencia a especializar el servicio en el interior del país, la permanencia de los jueces legos aparece como inevitable, ya que es difícil que un profesional abogado o escribano acepte un cargo en las zonas rurales, alejadas de los centros urbanos y con bajas remuneraciones. Los intentos de supresión de esta categoría no han prosperado. La propia Asociación de Magistrados ha defendido la permanencia de los jueces legos como elementos indispensables en las relaciones con el vecindario. Aunque su competencia en materia civil es muy limitada, desempeñan funciones importantes como jueces de urgencia en materia penal, con excelentes resultados.-
1.2) El instituto del Jurado no forma parte de nuestro ordenamiento jurídico. El Código de Instrucción Criminal, transformado en ley el 31 de diciembre de 1878 instituyó el jurado, pretendiendo rodear al juicio penal de aspectos garantísticos, pero pese a todas las previsiones fracasó en el curso de su vigencia y tuvo que ser derogado por Ley Nº 9755 de 7 de enero de 1938. Parece una paradoja, pero se considera actualmente a este Instituto como una de las garantías esenciales del "debido proceso" en el juicio penal republicano. Así lo ideó el sistema del Código que solo les exigió "la manifestación sincera de sus opiniones sobre los hechos llamados a juzgar, teniendo en cuenta las resultancias del proceso".-
En Uruguay no dejó buena impresión y pese a que tiene previsión constitucional y antecedentes que datan de la Constitución de 1830, tanto para las causas penales como civiles, los jueces no se avienen a esta forma de administrar justicia.- [i]
1.3) Quedan además, por precepto constitucional, prohibidos los juicios por comisión – art. 19 Constitución Nacional.-
1.4) En los casos de la Judicatura Letrada su forma de actuar los concentra, los aisla, la polémica es esencialmente jurídica y se resuelve en el ámbito del recinto judicial.-
Pero de la selección, de la idoneidad técnica y moral de los titulares, depende la efectiva aplicación de la ley.-
El hombre que emite un fallo es juez, no legislador, y, por ello mismo, debe tener claramente establecido que su misión es aplicar el derecho, no ser constituyente ni legislador, no derogarlo o sancionar normas sustitutivas. "La sentencia no es una descripción de desarrollos dogmáticos ni un relato altamente considerable en el plano científico puro, es, por el contrario, el resultado de una potencia jurídica que el país otorga a sus magistrados, actuar el derecho, luchar y sufrir en la búsqueda de una interpretación justa de su contenido. Pero no un acto de erudición que permita a quien aparece como un sabio del derecho, derogar la norma vigente y sustituirla por la que en su concepto - esencialmente falible por ser un ser humano - debería regir el caso.- [ii]
b) Vinculación entre sus órganos:
Nuestro poder tiene una forma de vinculación entre los distintos órganos que lo integran determinada por la naturaleza de las funciones que cumplen.-
Ni la jerarquía de sus componentes partiendo del vértice hacia la base, ni la interrelación de los iguales debe afectar el criterio que cada Juez tiene o "debe tener" en lo que atañe a su función específica, en el ámbito de su competencia.-
Debe ser, y auténticamente lo es, un soberano técnico, aún cuando el sistema de recursos no excluya la responsabilidad en cuanto sus decisiones signifiquen apartamiento flagrante de las formas de proceder.-
c) Imperium:
Los actos del Poder Judicial dictados en el ejercicio de la función jurisdiccional no pueden ser desaplicados por otro poder ni aún cuando el acto sea antijurídico.-
Cuando el acto jurisdiccional adquiere la calidad de cosa juzgada, ni el propio órgano que lo dictó podrá modificarlo.-
Existen empero situaciones consagradas a texto expreso, de raigambre constitucional, excepcionalísimas, en las que un acto judicial firme puede ser dejado sin efecto por otro poder sin que ello signifique menoscabo de poder. Es lo que sucede en materia de amnistía o indulto en el ámbito penal.-
d) Exclusividad:
Es otra de las clásicas notas distintivas: no permite que ejerzan jurisdicción ni intervengan en las decisiones jurisdiccionales, autoridades que no hayan sido investidas de la potestad jurisdiccional.-
En cuanto a este postulado debe reconocerse que la asignación de funciones en cada sistema orgánico se ha hecho en forma predominante, pero no exclusiva. Los regímenes americanos reconocen, cada vez más, situaciones donde la función jurisdiccional es asignada a órganos distintos a los naturales, sin que por ello se entienda lesionada su independencia.-
El principio de la exclusividad ha cedido ante las complejas y múltiples necesidades de la vida moderna, y en muchos ordenamientos jurídicos se ha ido modificando la concepción clásica, asignándole a órganos de la rama ejecutiva la posibilidad de resolver conflictos con o sin intervención de la rama jurisdiccional.-
Dentro de este postulado se señala la garantía del juez natural, como atributo de la igualdad de los hombres ante la ley.-
Esta afirmación comporta que se descarten de plano los llamados tribunales especiales dependientes de otro poder, y que la judicatura militar permanezca reservada al juzgamiento de los delitos estrictamente militares, cometidos por militares.-
La llamada "justicia militar" en su relación con la justicia común tiene previsión constitucional expresa en cuanto la justicia militar queda reservada a "los delitos militares y al caso de estado de guerra". "Los delitos comunes cometidos por militares en tiempo de paz, cualquiera que sea el lugar donde se cometan estarán sometidos a la justicia ordinaria" (art. 253 Const.).-
Los jueces son militares, así como los fiscales, y, por tanto, sometidos a jerarquía bajo la órbita del Poder Ejecutivo (Ministerio de Defensa Nacional). Carecen de las garantías de estabilidad, siendo designados, trasladados y aún destituidos sin expresión de causa. Carecen del elemento estructural de imparcialidad que toda la doctrina considera indispensable para asegurar su independencia.-
En la jurisdicción común, se señalan casos que merecen mención expresa:
a) función jurisdiccional a cargo del Tribunal de lo Contencioso Administrativo: No funciona en Uruguay, a diferencia de otros paises de América y Europa, una sala Contencioso Administrativa a nivel de la Suprema Corte de Justicia, sino que este es un órgano especializado, de base constitucional, de estructura autónoma, fuera de los órganos jurisdiccionales comunes. Posee competencia anulatoria, así como la relativa a resoluciones de conflictos interadministrativos (arts. 309 - 313 inc. 1º).-
b) el llamado "juicio político", tanto en cuanto al acto de "acusación" respecto a la Cámara de Representantes, art. 93 Const., como a la decisión del Senado, arts- 93, 102 y 103, idem.-
c) de igual forma el acto de acusación de los miembros de la Junta Departamental, art. 296.-
d) determinadas atribuciones de la Corte Electoral, cuando conoce y aplica las penas en materia de delitos electorales, art. 77 núm. 4º; cuando juzga las elecciones y los actos de plebiscitos y referéndum, art. 332 ap. "c" Const. Nac..-
e) la actividad que desarrollan los "tribunales de conciliación y arbitraje", art. 57, inc. 2º C.Nac. y la actividad de los órganos competentes para entender en las desinteligencias entre las autoridades de los servicios públicos y sus empleados y obreros, art. 65 inc. 2º Const. Nac..-
EN EL ÁMBITO ADMINISTRATIVO
Los modelos que registran los paises americanos nos muestran una intensa gama de posibilidades.-
El respeto que me merecen dichos ordenamientos jurídicos, torna esencialmente compleja la solución ideal del punto, vinculado a realidades sociales, telúricas y económicas diversas.
Pero me aventuro a formular determinadas pautas que resultan, a mi juicio, esenciales en esta temática.-
1) En relación con los otros poderes, todo lo atinente a los lineamientos básicos de la organización administrativa debe permanecer en el marco constitucional y subsidiariamente legal, de tal manera que asegure la solución de los problemas del gobierno judicial dentro de su propio ámbito. Sin perjuicio, claro está de las inter relaciones administrativas propias de todo sistema orgánico.-
Parece indispensable señalar que tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo por la vía de la iniciativa y sanción de los proyectos de ley, pude tener la primacía en muchos aspectos del llamado gobierno administrativo del Poder Judicial y cercenar muchas de las garantías que carecen de reserva constitucional. La Suprema Corte de Justicia se comunica directamente con los otros Poderes y su Presidente está facultado para concurrir a las comisiones parlamentarias, para que con voz pero no voto participe en sus deliberaciones, pudiendo promover en ellas el andamiento de proyectos de reforma judicial y de los Códigos de Procedimientos, art. 240 Const. Nac..-
2) En relación con los órganos de control:
Se han ensayado mecanismos de control cuyas potestades deben ser cuidadosamente delimitadas en la ley, cuando no emanen en forma expresa del texto constitucional.-
La experiencia que padeció Uruguay durante el período de facto con el Ministerio de Justicia fue particularmente nefasta. Se cercenaron todas las garantías formales y desapareció prácticamente nuestro "Poder Judicial". Pero dije que de los períodos de facto no me ocuparía en mi exposición.-
Reconozco que en muchos paises el Ministerio de Justicia como órgano integrante del Poder Ejecutivo que controle al Poder Judicial, es una institución pacíficamente aceptada. Para los uruguayos, nunca lo será.-
En ese sentido reconozco también que generalmente el magistrado no tiene formación en el manejo de la ciencia administrativa y que ésta ha sido una de las causas por las cuales este poder ha padecido la primacía del poder central, comprometiendo su autonomía funcional.-
3) En relación con el sistema de designación de los titulares:
1) En la designación de los titulares jerarcas del Poder se ofrecen múltiples alternativas que van desde los sistemas que califico de puros, en los que prevalece la voluntad popular ejercida en forma directa por el pueblo, o sus órganos representativos, Poder Legislativo o una de sus ramas en los sistemas bicamerales, hasta aquellos en que es el Poder Ejecutivo quien designa, o, en otros casos, los colegios profesionales.-
Cuando el sistema va acompañado de la inamovilidad de esos cargos, sean de carácter temporario o vitalicio, los riesgos de avasallamiento de la independencia de sus titulares son remotos; de lo contrario, si quedan a merced de los avatares políticos, toda independencia desaparece.- La garantía institucional que implica la separación de Poderes, se enriquece en nuestro país a través de la forma de designación y constitución de los miembros de la Suprema Corte de Justicia y del estatuto a que se hallan ligados sus miembros y control de su magisterio.-
Son designados por una mayoría calificada de dos tercios de votos de la Asamblea General, exige el concurso, por lo menos de dos de los partidos políticos con mayor representación parlamentaria (art. 236 inc. 1º, 88 y 94 Const. Nac.). El órgano se compone de cinco miembros (art. 234) lo que determina que solo mediante una reforma constitucional es posible modificar su integración, indudable garantía que la pone a salvo de componendas políticas.-
2) La designación, ascensos, permanencia y cede de los jueces que integran el escalafón que le sigue en orden jerárquico, tiene especialísima importancia para que el proceso pueda funcionar de manera eficaz.-
Lo primero que se pregunta el analista es si debe admitirse el juez privado, árbitro de extracción convencional, o si la tarea de seleccionar a quiénes han de administrar justicia corresponde al Estado y, en tal caso, a qué órganos, y aún la de la otra alternativa, la de los jurados funcionando junto a los jueces de derecho; o la de la integración de tribunales con participación popular.-
Se ha replanteado así, por un lado, el viejo problema político-jurídico de los primeros años de la organización de los paises americanos, donde funcionaban los jurados en materia penal preferentemente y el nuevo dilema de los árbitros, tan de actualidad en aquellos paises con gran movimiento industrial y comercial.-
Aparte de esas disyuntivas, en el ámbito de cada una de estas soluciones, el fenómeno del poder aparece siempre impregnado de motivaciones subjetivas que pueden llegar a desvirtuar la legitimidad del acto administrativo, por lo que se ha instaurado con éxito, y en algunos países constituye precepto constitucional o legal, la realización de concursos, sea para el ingreso como para el ascenso de todo el personal que lo integra.- En nuestro país es la Suprema Corte de Justicia la que designa a todos los magistrados de todas las categorías dentro de un régimen de cooptación que solo aparece limitado respecto a los Ministros de los Tribunales, que requieren la venia del Senado.-
También requiere suma importancia el aspecto de las incompatibilidades, de la inamovilidad y el de la responsabilidad del juez, ésta última en el orden penal, civil o administrativo.-
Las incompatibilidades y proscripciones aseguran indudablemente la independencia del juez, desde que tienden a evitar que éstos contraigan relaciones de intereses que comprometan su imparcialidad, tanto en el ámbito social, como respecto a los propios asuntos judiciales a cargo de sus pares.-
La responsabilidad de cualquiera de los ordenes apuntados es la otra cara de la independencia, es la justa respuesta a los desvíos y omisiones del juez, la que debe ser tanto o más severa que para el común de los hombres.-
4) La capacidad económica.-
El aspecto económico constituye en todos los ordenes de la vida una forma de poderío o sujeción y, por ende, arma eficaz, para el desarrollo o el estancamiento.-
El Poder Judicial no ha estado ajeno a esta problemática. Parece un contrasentido que un poder que por los bienes que tutela es el que está revestido de mayor suma de poder, es generalmente el más débil en cuanto a sus posibilidades económicas.-
De su capacidad para formular su presupuesto y administrarlo depende toda la organización del servicio en sus múltiples aspectos, pero a su vez, la tranquilidad económica del magistrado y su familia, del funcionario y su familia.-
Lo ideal es que constitucionalmente se asegure un porcentaje del presupuesto general de sueldos y gastos, junto a la posibilidad de administrar autonómicamente esas partidas, en tiempo útil, aún cuando el contralor de su gestión - antes o después del gasto, mejor después - resulte confiado a los organismos constitucionales destinados a ese fin, cuando éstos, a su vez, funcionan en forma independiente de los otros poderes del Estado.- [1]
4) Situación de pasividad.-
Por último, resulta necesario asegurar al magistrado su dignidad en situación de pasividad.-
El régimen "full time" a que necesariamente se encuentra sometido, no le permite acumular bienes materiales que le aseguren un bienestar decoroso post-actividad, sobre todo en aquellos paises donde la pasividad se ve reducida en relación al sueldo y no funcionan con regularidad los porcentajes de adecuación periódica.-
No parece necesario ahondar en el análisis de esta temática, para concluir que ella también forma parte de su independencia funcional.-
INDEPENDENCIA REAL.-
La consagración de la independencia formal no quiere significar que se haya logrado la independencia real.-
En ello influyen, para menoscabarla, factores extra e intra poder. Señalaré nada más que los más significativos.-
Entre aquellos que considero extra-poder, anoto:
1) Históricamente los factores que primariamente impulsaron la actividad de los poderes del Estado como unidad fueron marcadamente políticos.-
El Poder Judicial surgió del llamado Poder Ejecutivo, gobernante o soberano; en un desgajamiento de éste como tal, solo tuvo los atributos que éste, el soberano, estuvo dispuesto a otorgarle. Una lenta y accidentada evolución lo consagró en situación formal independiente, pero aún en los regímenes constitucionales más generosos, quedaron de esa estructura signos insoslayables de poderío reglado.-
Y así aparecen en la realidad fáctica, Poder Ejecutivo y Legislativo con más envergadura, con más predominio en la opinión ciudadana, en la expresión externa, en el poder de regulación de las situaciones generales de la comunidad social.-
La constante transformación renovadora que experimenta el Estado en su estructura, la consideración de sus fines primarios y secundarios, las concepciones del "estado liberal" o del llamado "estado social de Derecho" al que a su tiempo adhirieron los paises americanos, no ha desdibujado esta realidad. Por el contrario, se ha monopolizado y afianzado el poder político en torno a dichos poderes.-
El Poder Judicial en cambio - señalo aquí la particularidad de nuestro país -, actúa de acuerdo a su función, con métodos y objetivos propios. La decisión referida al caso particular en que le toca actuar y al orden legal al que se ajusta, limita su esfera de acción, la que se circunscribe a la ley y nada más que a la ley.-
En la exclusión de todo lo relacionado con la política - el Poder Judicial "aséptico" o "juez aséptico" o "no comprometido" o "no vinculado" -, muchos politólogos radican la causa de la falta de independencia real del juez. Y por consiguiente, afirman que, si participara en ella, el contacto social sería más efectivo y más ciertas las posibilidades de influir en la vida ciudadana.-
Sobre esta perspectiva se ha ensayado justificar ese accionar en las opciones valorativas que el juez ha de ejercitar en todo el desarrollo de su labor, en base a que, "las resoluciones judiciales no son operaciones lógico-formales exclusivamente, sino que dependen y están condicionadas por los valores propios del que las dicta", y "al estar el hombre condicionado por el mundo que lo rodea, el juez es tributario de la sociedad en que vive, como persona e incluso como miembro de una clase social dada".-
Dalmao de Abreu afirma por su parte que "el derecho es siempre político, por sus origenes y por sus efectos sobre los individuos, en cuanto partícipes necesarios de la convivencia, con sus valores y sus intereses que solo se realizan en lo social, como así también por sus efectos sobre la sociedad como un todo".-
Dejo planteada la interrogante para la reflexión: - o la imagen del juez depositario del derecho, apegado a la ley, encasillado en sus expedientes, en sus fórmulas jurídicas puras o la del que sale de ese círculo y entra en contacto permanente con la realidad social, se mezcla con el pueblo, se torna uno más en ese conglomerado, es partícipe de todo el acontecer social e instrumenta soluciones tendentes al perfeccionamiento del orden jurídico que tutela.-
2) Los medios de comunicación se han encargado de acentuar los matices diferenciales.-
Aún cuando los comentarios no siempre contribuyen al prestigio de los poderes políticos y, por ende, de quiénes ejercen el poder de gobierno, le imprimen especularidad, ocupan las primeras planas a color, en grandes titulares y eso entra por los ojos, fija imágenes, hechos, realidades trascendentes y no trascendentes, pero siempre actuales.-
El común ciudadano conoce al político, al que hace la "cosa pública", pero desconoce a sus jueces, los que preservan sus derechos fundamentales en la soledad de su gabinete.-
Salvo algún caso especialísimo en lo atinente a la materia penal, "no es noticia" el acontecer jurídico. El juez permanece en la sacralidad de su despacho, ligado a tradiciones históricas e ignorado de la gente; ¿no será necesario rever esta imagen?.-
Entre los factores intra-poder, señalo dos aspectos, pero anotaría muchos más:
1) La conducta de los propios protagonistas.-
Señala un ilustre ex Magistrado uruguayo, ejemplo de la generación libre, que la primera responsabilidad del juez, "es resolver el duro y cotidiano enfrentamiento entre lo que debe hacer y lo que le conviene hacer, y optar con franqueza por lo primero".- [iii]
La realidad de la magistratura se ha visto enfrentada a los gobiernos de facto que han imperado en toda América por varios lustros y como fue de esperar, durante su curso los jueces optaron implícita o deliberadamente entre la conveniencia y el deber.-
Fue por ambos caminos que transitaron los jueces de mi país y, por ello mismo, recién comenzamos a evaluar los resultados de una época que quisiéramos borrar de nuestro recuerdo para siempre.-
Para todos aquellos que permanecen en los cuadros activos y fueron complacientes, el llamado de su propia conciencia debe indicarles que por el bien del país han de rever la senda y seguir por la que posiblemente no los beneficie pero sí, los dignifique.-
Para los que, por ser irrenunciables cultores de los postulados más significativos de la independencia, del libre y señero actuar, el reconocimiento y tributo de quien también sufrió y luchó con ellos.-
2) En la declaración de principios de Naciones Unidas se establece como postulado de la independencia que "los jueces gozarán del derecho a constituir asociaciones u otras organizaciones que tengan por objeto representar sus intereses, promover su formación profesional y defender la independencia judicial, así como el derecho a afiliarse a ellas".-
Estimo que esta aspiración debe ser analizada en profundidad no solo por lo que significa individualmente para el juez la defensa de sus intereses propios, por lo que a capacitación se refiere, sino, y fundamentalmente, por lo que, en el concierto nacional e internacional representa una judicatura firme, sin distinción de jerarquías, valiente y unida, tanto en los momentos propicios como en los aciagos.-
Dice magistralmente Dalmao de Abreu: “los magistrados que ayudaron a agredir las Constituciones, dando supremacía a los actos institucionales, a los estados de excepción y a las razones de seguridad nacional, renunciaron a su independencia y fueron cómplices en el práctica de injusticias. Esa misma renuncia y esa misma complicidad están presentes cuando, libre de coacción militar, la magistratura admite “inconstitucionalidades convenientes”, so protexto de evitar conflictos sociales, como sucede al no aplicarse la norma constitucional que impone la función social de la propiedad. Doblegándose a las conveniencias de los económicamente fuertes, la magistratura es una vez más, enemiga de su independencia.- [iv]
Lo mismo puede decirse de aquellos que propician la regularidad jurídica de notorias inconstitucionalidades, teñidas de insoslayable sentido político.-
[i] Alberto Binder, excelente procesalista argentino, describe el instituto en que el juicio se basa “en el hecho de que la decisión sobre si una persona debe ser sometida a una pena o debe quedar libre es tan trascendente que debe ser tomada en conjunto entre los jueces constitucionales y miembros de la misma sociedad en la que tuvo lugar el conflicto original”: “El Proceso Penal”, pag. 54.-
[ii] Nelson García Otero – Responsabilidad Judicial “Judicatura”. T. 35.-
[iii] García Otero: Conferencia en la Asociación de Magistrados en Piriápolis – 2/VII/989.-
[iv] “La independencia de jueces y abogados en Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay”, pag. 22-
[1]
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